第38节 倾听政府危机的声音
SARS应该是最集中、全面反映我国危机管理机制方面缺陷的例子了，在本书中也多次引用了它，这并不是说，我们只在公共卫生安全方面存在问题，其实，这个问题存在于整个管理体制中。虽然国家已经在许多方面作了很大的努力，但缺陷还是存在的。在这里，我们通过一起矿难事故开始本章的内容。
2002年6月20日上午，黑龙江鸡西矿务局城子河煤矿西二采区发生特大瓦期爆炸事故，115人遇难。事后，国务院事故调查处理领导小组对此次事故做了深入的调查，结果认定，这是一起由于对通风系统管理不严，现场违规操作引发的责任事故，矿难发生前，鸡西矿业集团曾七次无视有关部门发出的停产整改通知，以致最终造成重大事故的发生。
在许多人的观念时里，煤矿业是一个高危行业，发生矿难不足为奇，其实这是一个误解，大部分产煤国如美国、英国、德国、澳大利亚等国已基本消灭了重大死亡事故，煤矿行业已成为相当安全的一个部门。而我国一次死亡10人以上的特大事故中，瓦斯爆炸就占90%以上。
是我国的技术不如人吗？不是。按照我国目前瓦斯防治能力和技术水平，只要把预防措施落到实处，完全有能力预防这类恶性事件。
那么，我国与其他国家的差距在哪里呢？在于我国在危机预防、应急、自救等方面的巨大漏洞。
以美国为例，政府已经形成了一套群策群力的救援系统。国家围绕煤矿生产先后制定了10多部法律，安全标准越来越严格。1977年的矿业安全和健康法，要求矿山安全和卫生署对所有地下煤矿每年至少进行4次检查，露天煤矿至少每年检查两次。一旦发现问题，有关部门将依法进行处罚直到关闭矿井，决不姑息。
在此值得一提的是，美国煤矿安全部门注重执法，矿主也注重按照安全操作规程办事。美国煤矿安全部门对惟利是图、违反规定生产的矿主惩罚严厉，针对不会导致重大人员伤亡的一般性违反规定的行为，每次每项的罚款也可达5.5万美元。曾经违反规定并承诺改正但不守信用的矿主将被加重处罚。可能引起伤亡事故和危害矿工健康的严重违规行为将被追究刑事责任。
另外，有关部门和公共媒体会通过各种方式和渠道分析事故原因，让所有人引以为戒，他们会公布详细的情况，并就如何避免类似事故发生提出建议，因特网上也可以看到有关事故情况介绍和示意图，以及如何防止类似事故发生的办法。在如此详细的工作之下，危机意识已经深入煤矿企业和民众心中。
反观国内，当事故出现后，政府总是能够很好地发挥从中央到地方的领导指挥作用，在最短的时间内调动一切力量，解决问题、消除影响。但基本上还是头疼医头，脚疼医脚，管理往往是纸上谈兵，政府和企业没有强烈的危机防范意识。鸡西煤矿惨剧发生的直接原因，就是因为鸡西矿业集团七次无视有关部门发出的停产整改通知。
放眼看来，中国社会普遍缺乏公民危机意识。在安定状态下生活久了的人们，容易把安定视为理所当然的事，而缺乏应对紧急事态的意识以及心理准备。然而危机一旦发生，恰恰需要人们具有良好的心理素质，团结一心，相互扶助，沉着应对。这要求政府要在全社会培养一种公民危机意识，而这正是中国社会较为薄弱的。
“解铃还须系铃人”，政府要想把危机意识培育在民众的心里，更多的是自己必须要有强烈的危机意识，而且在危机发生后要有及时的评估和正确的行动。因为，在政府危机中，政府才是真正的主角。一场“非典”以及其他危机事件，让我们看到，我们的政府在这方面确实存在着缺陷，最起码在政府危机的反应方面就是比较迟缓的，根本没有意识到危机可能带来的危害。如某些地方政府和部门在“非典”危机开始发生时，未能及时、积极地采取相应的有效措施，使得危机没有得到及时、正确的隔离与处理。导致某些部门和官员行动迟缓和意识不够的原因主要是自改革开放以来，一些地方政府和部门只是片面地把确保经济增长和社会政治稳定当作核心的政策目标，而没有把政府危机提到政府工作的核心议程上来，因此对危机疏于防范，当危机袭来时，只是片面地考虑到可能出现的负面影响，不采取积极主动的措施，从而在一定程度上导致了危机的扩散。
越是在危机时刻，越是能显示出一个政府机构的整体素质和综合实力。培养这些素质和实力不是一蹴而就的，它需要我们的政府在日常行政工作中实实在在地做好基本准备工作，拥有解决大危机、大危害的思路。不能等到危机发生了才开始考虑如何处理危机。所有这一切都需要我们的政府必须把危机管理当作政府工作的一部分，而且是最重要的部分之一。
政府危机管理是立足于应付组织或社会突发的危机事件，通过有计划的专业处理系统将危机的损失降到最低的手段和策略。成功的危机管理能利用危机，使组织或政府在危机过后树立更优秀的形象，通过有效的危机管理，公众将会对政府有更深的了解，更大的认同，因此，在危机面前，政府需要成功的危机管理。
危机管理的概念源于企业，随着影响范围超过单一组织的危机性事件的不断发生，社会对政府应承担起危机事件管理责任的要求不断提高，政府危机管理的概念应运而生。虽然政府危机管理已经成为人们通用的概念，但到目前为止，还没有一个比较规范的政府危机管理概念。国外有关政府危机管理的研究虽然比较发达，已经达到了量化和模式化程度，但由于研究问题的传统不同，也没有形成明确的政府危机管理的概念。国内的情况更为复杂。有人认为，“政府危机管理是政府针对突发危机事件的管理，目的是通过提高政府对危机发生的预见能力和危机发生时的救治能力，及时、有效地处理危机，恢复社会稳定，恢复公众对政府的信任。”更多的人则是以列举事实代替概念界定。还有一些人索性对其不加以界定。
不论是为了对政府危机管理进行科学研究，还是为了有效地进行危机管理和建立完备的危机管理体系，明确、规范地界定政府危机管理的概念，都是极为重要的。根据危机事件的生成与演进的内在规律，国际上普遍认为，政府危机管理就是政府组织相关力量在监测、预警、干预或控制以及消解危机性事件的生成、演进与影响的过程中所采取的一系列方法和措施。
这一概念表明，政府危机管理至少包含如下几个方面的内容：
——危机管理贯穿于危机性事件发生、发展的全过程，即危机性事件的整个生命周期；
——在危机性事件形成、演进的不同阶段，即其生命周期的所有阶段，都要实施监测、预警、干预或控制以及消解性措施；
——危机管理不仅具有事前的预定方案（包括规则、程序、措施、资源等），而且应备有应急的快速反应机制；
——危机管理是政府管理的重要组成部分。
——政府危机管理过程是组织相关社会力量共同对付危机性事件的过程。
上述政府危机管理的概念和危机性事件的生成、演进与社会影响密切相关，因而也与危机性事件的特点和生成机制密切相关。这使得政府危机管理具有非程序化、风险与不确定性以及复杂性的特征。政府危机管理的这些特征决定了它与政府管理中的其他方面在管理方式、措施和机制上大相径庭。为了提高政府危机管理的效率与效果，必须坚持以提高危机监测、干预或防范和处理能力为核心，以科学研究、经验借鉴和管理创新为依托，以法制建设、危机意识宣传与教育、公众广泛参与为保障，以避免危机、最大可能地降低危机的危害为目标的原则，构建政府的危机管理体系。
第39节 政府危机的面孔
政府危机离我们并不遥远。莫斯科劫持人质事件、纽约等城市突然大停电、非典型性肺炎突发、莫斯科地铁严重爆炸事件……近年世界上发生的一连串政府危机事件，向人们发出了危机随时可能发生的警讯。
政府危机的频繁发生是与我们科技的快速发展密切相关的。现代科学技术是一把双刃剑，科技越发达，人类对它以及尖端设施的依赖就越大，政府体制在某种程度上也就越具有脆弱性。当危机袭来时，政府部门应该和能够做出怎样的反应，真是一种实实在在的考验。
◎危机的范围
在这里，我们所说的政府危机严格讲应该称为社会危机，外延相对较广，包括了除企业和个人等小范围内的所有危机，主要有自然灾害、公共灾害、国家内部社会危机和跨国社会危机。
自然灾害一般指地震、火山爆发、龙卷风、飓风、洪水、山崩、暴风雨和干旱等威胁生命、财产和环境本身的自然现象。从全世界范围看，古今中外，几乎没有哪一个国家能躲过自然灾害的侵袭。如1998年中国发生的全国性的洪涝灾害，受灾人口达2．23亿，直接经济损失达1800亿人民币。
公共灾害则是指工业事故、科技灾难、传染疾病等“人祸”。1984年12月3日，印度波帕尔发生毒气泄露事件，1986年1月28日，美国挑战者号航天飞机爆炸事件，1986年4月26日，前苏联切尔诺贝利核电站发生泄露事件，都属于公共灾害，这类灾害一旦发生，影响往往长达数年。
近年来毒品、疾病、环境污染等也已成为全球性的公共灾害，各国都难逃其劫。以传染病为例，人类虽然战胜了天花、肺结核等老传染病，但依然在与新疾病做斗争，比如近几十年来滋生的艾滋病、丙肝等。抗生素虽“道高一尺”，但病毒耐药性也“魔高一丈”。同时，传染病细菌也搭上全球化、城市化、气候变化等现代社会生活方式改变的便车，使人类与致命病菌接触的机会大大增加。传染病的致死率一直高于战争。全球每年死于肺结核的有300万人，其中10万是儿童。全球每小时有1500人死于传染病，到2011年，预计全球死于艾滋病的人将达8000万。
国家内部的社会危机主要包括传统意义上的发生在一国内部的社会危机、经济危机和政治危机等。
跨国社会危机是指发生地点或影响范围超过一国界限的危机事件，它又分为传统的跨国危机和非传统的跨国危机。
传统的跨国危机有国家间的政治、外交和军事危机。例如冷战以后，两次海湾战争是最典型的传统跨国危机案例。1991年2月，美国以伊拉克侵占科威特为由，在联合国的授权下，组建多国部队，发动了针对伊拉克的第一次海湾战争。2003年4月，美国又以伊拉克藏有大规模杀伤性武器和化学武器，支持恐怖主义为名，在英国和澳大利亚等国的支持下对伊拉克发动了第二次海湾战争。
非传统的跨国危机是指冷战后，随着全球化进程的推进，诸如恐怖主义、金融风险、毒品泛滥、艾滋病蔓延、环境污染、跨国犯罪、难民和传染病等所形成的全球范围的危机。
◎危机的类型
关于社会危机的分类有很多种方法，从危机发展的速度和终结的速度这两个角度入手，可将危机分为四类：
·龙卷风型危机
顾名思义，这种危机来得快去得也快。如劫机或者劫持人质事件或空难等事故，它们突然发生后会很快平息，不会给社会带来长久的影响。
·腹泻型危机
这种危机有一定的发展酝酿期，但爆发后很快结束。美国德克萨斯州发生的大卫教邪教危机就属于这类危机。该教派在与政府发生冲突之前已经存在了很长时间，并逐渐走向非法教派。在与美国联邦调查局发生对峙和对抗后，大多数教徒葬身火海，危机迅速结束。
·长投影型危机
这种危机爆发得突然，其后续影响较深远，长时间不能平息。形成此类危机有两种原因：一是未能充分治理危机的根源。例如1965年美国洛杉矶发生的黑人骚乱，事件虽然很快平息，但事后人们意识到，种族问题这一危机爆发的真正原因是很难克服的。二是危机处理失当，使一个小危机产生深远的影响。2001年2月9日，美国核潜艇撞沉了日本渔业实习船“爱媛号”。当时的日本首相森喜朗闻讯后却仍在打高尔夫球，对危机置若罔闻。此事被媒体曝光后，成为促使森喜朗下台的原因之一。
·文火型危机
顾名思义，这种危机开始缓慢，升级也慢，甚至没有爆发的过程，但是结束也很缓慢。典型案例如越南战争。由于美国政府对战争困难估计不足，随着战争代价的逐渐增大，美国决策者骑虎难下。当领导人认识到决策失误而决定从越南抽身时，却发现这个过程无论在心理上，还是在政治、军事上，都十分困难。因此，整个越南战争拖了整整10年。矗立在美国首都华盛顿的越南战争纪念墙就是对此类危机的形象刻画：纪念墙从平地开始逐渐升高，墙上阵亡官兵的名字逐渐增多，代表着危机的逐渐升级。在纪念墙的中间墙体达到2米高时，正好是危机的高峰。随后，纪念墙的高度逐渐下降，阵亡者的名字也逐渐减少，显示这场旷日持久的危机的逐渐结束。
第40节 抵挡危机的“防护墙”
关于“非典”对中国政府危机管理体制的冲击我们在前面论述了很多，但在这里我们还要说一说它，因为它给我们的经济、生活和政治上带来的损失是巨大的，它夺走了很多人的生命，也使我们国家的发展受到了一定的创伤。但“非典”并不是百害而无一利的，因为“非典”用很残酷的手段彰显了我们政府在危机管理中存在的问题，在这里我们要说的就是如何解决这个问题。
如果抛却危机管理的基础能力不谈，从一定程度上来说，我们的国家和人民抗击“非典”的战斗是非常成功的，但如果把这种成功与美国的“非典”危机管理相比较，我们会发现成功之中包含着很多令人心酸的东西，那就是我们的政府在应对大规模公众危机上，缺少足够的经验。下面我们就来仔细看看美国是怎么抗击”非典”危机的。
◎危机前的准备——构筑公共卫生防护网
在过去的50年中，美国完善了一系列的规定，各个地方的卫生当局每天要向CDC（Centers for Disease Control and Prevention，疾病控制与预防中心）报告各种不同疾病的病例数量和发展状况，即使在正常时期也是如此。这样，在疾病暴发后，可以及时调整应对之策。
CDC的主要目的是卫生预防，而不是等问题出现之后才做出反应。为此，CDC采用了大量的监控措施。这些监控项目包括，国家重点疾病监控体系（该体系负责报告一系列危险疾病的所有病例），卫生保健工人全国监控体系（该体系是为了防止卫生保健工作人员在职业中面临和感染疾病）。其他还有两个体系：危机ID网和全球新出现传染病预警网络，它们直接从众多美国和世界上其他主要的医院取得资料，以帮助CDC发现和掌握疾病发展趋势。通过这些不同的协议和措施，CDC希望在只有一到两个病例、而不是等病情大面积扩散时，就能察觉到疾病的爆发。
◎危机中的准备——CDC全面行动
对于美国来说，SARS同样是一个重大的潜在威胁。为了减少和控制SARS的危害，美国CDC（疾病控制与预防中心）在研究、协作和信息发布这三个主要的方面都采取了应对措施。
“非典”危机发生后，CDC和WHO（世界卫生组织）以及世界上许多其他实验室一起，确定了SARS的致病源——冠状病毒。同时着手开发抗滤过性病源体的药物，合成疫苗的主要成分，并展开诊断性试验。
此外，CDC还配置了医疗官员、流行病专家和其他专门医师，在世界范围内协助现场调研。CDC寄生性流行病学的部门主管詹姆斯·麦克蒯尔博士在“非典”发生几个星期后就参加了由WHO专家组成的去广东、北京和上海调研的研究小组。作为美国医疗的协调机构，CDC在获悉SARS疫情之后的数小时之内就成立了危机行动中心。该中心在2003年4月1日还只有一些志愿官员，不久以后，它就成为一个世界级的行动中心，这使得美国卫生官员能够建立SARS传播的信息库，同时可以和欧洲、亚洲的同行进行相互及时的交流和沟通。
再来看信息发布方面。CDC从众多的虚假信息中筛选出事实，并向公众报告已经被确认的信息。除了发布新闻简报和在网上提供信息，CDC还发布健康警告，通知那些从疾病感染地区进入美国的人士，建议他们监控健康，并提供症状的清单。这些举措从心理上稳定了民心。
◎建立国家危机反应系统
美国花了25年的时间建立了一个无缝联结的危机反应系统，这个系统在SARS危机中也的确起到了不凡的作用。在整个危机处理过程中，系统中的12个机构都处于有效运作和合作的状态。美国依靠其危机反应系统的高效运作，确保自己在SARS防卫战中掌握主动。
SARS感染最严重的时期，美国的近邻加拿大情况严重，有多起死亡病例，而美国当时的报道却是零死亡率，据专家称这是因为传入美国的病毒是“温和型”的。我们不排除这种可能性，但更重要的可能还是要归功于美国早发现、早治疗、隔离检疫和预警应急措施。在世界卫生组织首次公布SARS疫情后，美国疾病控制与预防中心立即决定提前启用新建的应急工作中心。而此时，美国还没有确诊的SARS病例。该中心的启用明显增强了美国各政府部门和各级地方卫生机构、以及世界卫生组织等的实时信息交流和预防的能力。
比较之下，中国没有一个独立和常设的危机管理协调机制。每次灾害发生后，根据灾害程度，各省政府办公厅临时成立一个工作小组，应付省内的危机。当遇到像1998年洪灾那样单个省市无法处理的事件时，中央政府会成立一个临时工作小组，协调各个省市的救灾与危机处理工作。通过实践证明，这种临时成立的领导小组有三个缺点：临时成立的工作小组不具有延续性，因此危机处理后的经验不能够有效保留；危机处理需要政府各个机构的合作，临时成立的小组每次都需要大量的时间与相关的机构进行协调；临时领导小组事先没有一个有效的危机处理计划，而专门的危机处理协调机构有一套成熟的危机处理操作方案。
“往者不可谏，来者犹可追”，”非典”虽然过去了，但它对我们的谆谆告诫还在耳边回**：中国政府需要建立自己的危机管理体系，在这个体系之中需要成立一个类似于美国联邦紧急事务管理局（FEMA）的危机处理协调机构，并以立法的形式授予其对其他政府机构进行协调和调度的权力。
具体说来，这个危机管理体系的建设应该包括以下几个方面：
——整合危机管理于经济社会的可持续发展之中
严格地说，一切危机和灾难都是人为的，是人类不理智、不合理的生产方式、生活方式和行为方式的结果。因此，政府危机管理的一个重要政策选择就是把危机管理与经济社会的可持续发展紧密结合起来，在社会经济的发展过程中尽量减少那些可能引发灾难和危机的因素。
——制定预防各种危机的战略、政策和规划
国际经验表明，为了有效地预防和回应各种政府危机，制定切实可行的危机管理战略、政策和规划是必要的。它有助于明确危机管理的目标，指导危机管理的行动，统一调配危机管理的资源，增强政府危机管理的能力。
——完善危机管理的组织体系，发展危机管理的网络和伙伴关系
危机管理是政府的基本职能和职责之一。为了强化政府管理危机的能力，政府有必要建立统一领导、分工协作的组织体制。除了政府之外，市场组织、非营利组织都可以在危机管理的过程中发挥重要作用，因此政府应该发展危机管理的伙伴关系，把危机管理的网络扩展到整个社会。此外，在经济全球化时代，加强与国际组织的合作也十分重要。
——把危机的风险管理整合到政府和社会的日常管理中
当代危机管理的一个重要趋势在于从对危机的回应转为对危机的风险管理。所谓风险管理，包括风险的确认、风险的分析、风险的评估、风险的监控等一系列活动。实行危机风险管理的目的在于预防危机。因此，政府应该在日常的政策管理、项目管理、资源管理中树立高度的危机意识，全面实行危机风险管理。
——通过良好的沟通和有效的信息交流，整合和协调危机管理的行动
在危机管理的整个过程中，信息发挥着十分重要的作用。及时收集、传递和共享信息，能够缓解危机的发展速度，降低危机的损害。更重要的是，一旦出现灾难和危机，信息沟通和交换可以保证政府做出及时和准确的决策，协调反危机的行动。因此，建立有效的危机管理信息系统是十分重要的。这一信息系统也可在危机的早期预警方面发挥作用。
——建立和发展危机管理的资源保障体系
有效的危机管理是建立在充分的资源保障基础之上的。政府有必要把危机管理的资金纳入政府的预算之中，建立应对各种灾难和危机的专项基金，并通过社会保险等方式扩大资金的供给。政府应完善战略性资源的储备，编制资源目录，以便有效地调动资源。国家和社会应该加强人力资源的培养和训练，为危机管理提供充足的人力储备。
虽然政府危机管理体系的全面建立不可能一蹴而就，但可以肯定，我们的政府已经开始这方面的工作了，这个体系的建立不会太远了。这个体系一旦建立，危机来临时，我们就可以从容面对，从容而战，因为在危机恶魔进攻的时候，我们的政府、我们的人民已经有了属于自己的一道坚固的防护墙。
第41节 “反危”行动中的落脚点
任何政府都不可避免地会遭受各种各样的灾难，从而产生政府危机。危机不仅造成人民生命、财产的巨大损失，对经济和社会的基础设施造成巨大破坏，也会引起环境恶化，阻碍社会的可持续发展，甚至可能导致社会和政治的不稳定。对于一个政府而言，面对各种危机，最重要的战略选择，除了要建立一套比较完善的公共危机管理体系，还要在在行动中不断增强政府以及整个社会的危机管理能力。
政府在危机管理中的行动能力体现在危机发展的各个阶段。每个阶段，处理危机的政府都要找准自己的落脚点，这样才能一步步安全地走下去。
1995年发生的东京“沙林事件”是一件典型的政府危机，从中我们大体可以看出政府处理危机的基本程序。
1995年3月20日早晨8时9分至15分，在日本东京交通最繁忙的3条地铁的15个车站，同时发生毒气事件，当场造成10人死亡，75人重伤，4700人受到不同程度的影响。这次事件是人类灾害史上的一次典型案例，同时因为它发生在东京这样的特大都市，近几年来一直成为城市专家和减灾专家精心研究的课题素材。这一事件由于事后查明是日本邪教组织奥姆真理教投放沙林毒气所为，因此又被简称为东京地铁的“沙林事件”。
“沙林事件”本身的危害在当天中午12时左右已经得到了实质性的控制，事后也证明，杀伤力最大的时间段就是早晨致命的7分钟。而接下来对紧急对策本部来说，最重要的事就是协调各个机构来消除“沙林事件”造成的社会恐慌心理。
首先，东京各家电视台纷纷中断了正常节目，对事件进行了全面报道，报道的时间是上午11时左右，距离紧急对策本部成立的时间只有20分钟。半个小时以后，广播系统播出了警视厅的初步判断，即此次事件是人为因素，并且播出了防化警察机动部队出动的消息。紧接着，各电视台还发表了村山首相的讲话，呼吁人们保持镇静，并提供线索揭发罪犯。中午12时，电视上出现了日本自卫队的特种部队紧急出动并投入戒备行动的镜头。下午3时，日本警视厅宣布，断定毒气是瓦斯类物质沙林。
宣布沙林瓦斯危害的不是一般的政府官员，而是日本权威的化学专家和罪犯防治专家。虽然专家们在电视中陈述了沙林是一种毒性非常大的气体，但是公众并没有因此惊慌失措，他们的出现反而使人们逐渐镇静下来，公众也确实提供了一些有价值的线索，直接帮助了警方破获此案。
与此同时，东京方面宣布，政府将对这次不幸事件中的死伤者进行适当的补偿。在全社会的行动之下，警方侦查的目光迅速瞄准了奥姆真理教。事发后不到48小时，警视厅出动了1000多名警察和100多辆警车，突击搜查了奥姆真理教在富士山的总部。经过严密搜索，发现了大量的化学药品、实验用具和有关记录，显示出奥姆真理教有能力制造数以万吨计的沙林毒气，足以杀死400多万名的都市市民。奥姆真理教的头目被立即逮捕，并在以后受到法律的严惩。而在这一案件的侦破过程中，各主要媒体跟随警方做了全方位的报道。大约一个星期之后，东京初步恢复了平静。
从上面的案例来看，当政府危机发生后，解决危机一般可以按以下程序来灵活运用：
一、准确界定危机的性质、类型和程度，从全局的角度，站在广大人民群众的立场上去处理问题
在沙林事件中，当危机发生时，东京各家电视台很快中断正常节目，对事件进行了全面报道，使民众在第一时间就得到了正确、可靠的消息，稳定了民心。
二、政府要在危机处理中发挥主导作用
“沙林事件”发生之初，情况并不明朗，当时的村山内阁接受了关西大地震后反应迟钝的教训，于3月20日上午10时40分就在警视厅成立了专门的紧急对策本部，此时政府机构离收到危机警报不过一个多小时，而且其中还经历了地方政府向中央政府“危机处理权限”的转移。
紧急对策本部作出的第一项决定，就是立即向全国公共运输机构发出强行检查危险物品的命令。与此同时，东京地铁系统成为防范的重点；第二道指令宣布，由于紧急事件的发生，东京地铁服务暂时停止，告示迅速贴满了各个车站。紧接着，日本自卫队的特种部队头戴防毒面具出现在事发地铁车站，协助维持秩序及清理残留毒品。而主要受害地区——中央区的14所小学、6所中学，一律提前放假让师生回家，归途中学生们一人戴一个大口罩。这天上午，除了日本军队派出特种部队以外，日本警视厅和消防厅也分别出动了1万名警察和192辆救护车。
政府的这一做法避免了危机发生时的民众恐慌，为下一步的恢复工作打下了良好的基础。
三、加强舆论监督以提高传播的公信力
在危机发生时，总是伴随着小道消息的传播，小道消息在很大程度上存在失真之处，心理学家发现，在谣言的传播过程中，对事实的歪曲是普遍存在的。人们面临危机时，对信息的需求快速增加，如果正常传播渠道不能提供足够的信息，小道消息的传播就会增多，增加恐慌，沙林事件中，政府在第一时间由专家公布事实真相，虽然大家知道沙林瓦斯是一种剧毒化学武器，具有极强的杀伤力，但是因为知道了事实的真相，公众反倒镇静了。
随着信息技术的发展以及全球一体化进程，危机的影响趋向全球性，影响到社会各领域，这要求政府在危机发生后，要能够迅速掌握有关的事实，准备好有关危机的新闻稿及其背景材料，邀请公正、权威的机构或人士发表意见，及时准确地回答公众关心的问题，充分利用新闻媒介与公众沟通，引导和控制舆论局势，不让谣言或小道消息蔓延。与此同时，及时向有关方面通报危机处理的进程、结果和处理的措施 ，以稳定人心。
四，危机结束后,政府还要及时地进行危机总结,以便亡羊补牢
中国有句古话：亡羊补牢，为时未晚。危机结束后，要及时总结经验，采取补救措施，当类似危机再次来临时才不至于手足无措。
危机结束后，政府首先要做的是总结经验教训。分析此次危机管理的得失，梳理此次危机管理中存在的主要问题及主要矛盾，举一反三。其次是消除危机产生的原因。要充分发挥危机评估系统的作用,对危机后果、将来的形势动向进行分析评估,借以弥补危机暴露出的管理漏洞和工作失误,并排除潜在的危机和避免其他危机的再次发生。
与此同时,政府还应该尽可能地弥补危机造成的损失，尽快恢复社会正常生活、生产秩序，重塑政府的公信力。
第42节 让媒体良性代言
也许我们还记得，《财经》杂志的一篇《银广厦陷阱》重磅文章曾经引发了股市震**；也许我们忘不了，美国媒体在“9·11”事件和安然破产案中也都扮演了世人瞩目的角色。
如果再深入分析近年来发生的东南亚金融危机、98抗洪抢险、北约轰炸我驻南使馆、中美飞机相撞等重大事件，可以更清晰地看到，媒体作为一种重要的社会力量，在政府危机管理中的作用越来越凸现，越来越不可替代。在这个时代，如果把媒体排斥在危机管理之外，不善于利用媒体解决危机事件，是徒劳和不明智的。
媒体介入危机的阶段不同所产生的作用也是不同的。在危机潜在期，如果媒体能够及时发现危机存在的前兆向政府传递潜在危机的信息，引起有关部门的注意，把潜在危机处理在萌芽状态之中，就会防范危机的爆发。
2001年8月，《财经》杂志以封面文章的形式刊发《银广厦陷阱》，引发中国证券市场的轩然大波。经过一年多时间的深入调查，记者在这篇文章中指出，银广厦过去两年股价暴涨的背后是“一场彻头彻尾的骗局”。文章发表不久，中国证监会就对银广厦正式立案稽查，多名涉案当事人被移交司法机关，银广厦股票从每股30多元直落到4元多，以16个跌停板创中国股市之最。银广厦投资者的巨额损失，又引发股民要求建立证券市场民事诉讼和赔偿机制的呼声。另外，由此引发了公众对上市公司的信任危机，一定程度上也引起了股市的大幅调整。
在这个案例中，一方面，是《财经》杂志的文章引发了股市危机。但是从更深的层面看，如果没有《财经》文章的及时揭发，引起监管部门的重视，广大投资者可能还要被蒙蔽更长时间，等到泡沫破灭时，可能会出现更大的危机。媒体在这场危机中起到了良性的作用。
另一方面，如果利用不当，媒体有可能真的成为危机发生的“助燃剂”，对危机的发生起到火上浇油的作用。
众所周知，美国“9·11”事件的发生，除了纷繁复杂的国际矛盾，其实也是媒体长期“培养”的结果。长期以来，西方传媒以经济价值为导向，热衷于追逐骇人听闻的恐怖活动的新闻，把血腥、怪异奉为新闻价值的定律。据统计，1981～1986年间，美国三大电视台(ABC、NBC、CBS)报道的恐怖活动平均每月11起，远远超出对贫穷、失业、种族歧视报道的总和。媒体特别是电视画面，过于渲染恐怖活动的血腥暴力场面，忽视对恐怖分子所受惩罚的报道，客观上起到了教唆犯罪的作用。而且，当代恐怖组织非常懂得利用媒体的报道，引起社会的注意，甚至还有专攻新闻传播学的大学生参与其中，帮助制定宣传与公关策略。恐怖分子明白，即使在城市的一栋楼房里放一颗很小的炸弹，也肯定成为西方报纸的头版或大字标题新闻。正是因为如此，恐怖分子才敢于铤而走险，选择世贸中心大楼等标志性建筑进行袭击。
媒体对危机事件的积极介入，只是危机传播的第一步。一旦危机事件发生，媒体应该积极面对，把社会公众舆论引导到有利于危机解决的正确方向上来。要做到发挥媒体的积极作用，正确引导舆论，需要媒体全面配合危机处理者，二者完美结合，共同促进危机的解决。下面，以美国“9·11”事件为例，分析媒体的积极作用。
第一，在激发公众情绪中实现危机传播的基调统一
危机因其高度破坏性，会很自然地成为公众关注的焦点，引起公众的兴奋情绪。在危机管理中，公众的兴奋情绪是一匹难以驾驭的野马，引导得好，会向着危机管理有利的方面发展；引导不好，则不利于危机事件的处理。媒体是公众情绪的“风向标”，更是公众情绪的“催化剂”、“导航员”。
“9·11”事件发生后，美国媒体都摒除门户之见和商业利益，始终和政府保持高度一致，把恐怖活动摆在美国共同利益的对立面，极大地调动起全国人民打击恐怖主义的积极性。报纸头版大幅标题多为“美国遭受攻击”、“恐怖主义袭击美国”等，电视充分发挥画面的煽情功效，反复播放大楼倒塌的画面，极大地激发了美国公众的爱国情绪，也满足了公众对危机事件最基本的知晓欲望。就这样，媒体在潜移默化中把公众对危机的感性体验，统一到这样的理性认识：美国遭受了袭击，我们需要团结对外，一致打击恐怖主义是当前头等大事。如果媒体发出不和谐的、与基调相背的声音，就会被排斥在主流声音之外。美国之音电台台长惠特沃恩和国际广播局局长康尼夫就因为美国之音擅自播放采访塔利班领袖奥马尔的节目而遭撤职，美国之音电台也因此丢掉200多万美元的经费预算。《得克萨斯城太阳报》、俄勒冈州《每日信使报》因为批评布什表现糟糕而不得不公开道歉，其作者也被辞退。
第二，在设置舆论焦点中塑造政府危机管理的良好形象
美国传播学家M.E.麦库姆斯和D.L.肖认为，大众传媒具有一种为公众设置“议事日程”的功能，大众传媒作为“大事”加以报道的问题，在公众的意识当中也会成为“大事”；传媒的新闻报道赋予各种“议题”不同程度的显著性，同时也影响着人们对周围世界“大事”的筛选及其重要性的判断。布什政府深谙危机公关的精髓，所以在“9·11”事件发生时，虽然美国政府公开声称为了国家安全起见，需要隐瞒总统的行踪，但事实上，布什的身影却时常在媒体中出现，一会儿“离开佛罗里达，正在空军一号”，一会儿“将前往路易斯安娜的空军基地发表讲话”，一会儿出现在教堂，一会儿出现在救灾现场。这样的精心设计，获得了极好的传播效果。据调查，91%的美国公众认为，布什在美国遭受袭击后领导美国采取反应的表现良好，而在恐怖发生之前，只有51%的美国人认为布什的表现良好。除了总统，媒体还挑选了其他几个传播使者，树立起政府的良好形象，比如纽约市长朱利安尼“在公众需要时表现勇敢，不为包围着他的伤痛而退缩”，被《时代》周刊评为第76位年度风云人物。还有，对殉职的纽约市消防局局长的报道，显然代表了政府对救灾工作付出的程度和做出的巨大努力以及决心。
第三，在满足公众信息需求的同时保持社会正常运转
稳定民心，保持社会秩序的良好运转，是政府危机管理所追求的最佳效果。在这方面，媒体所发挥的作用是显而易见的。良性的媒体不仅满足于向公众提供危机事件零散的信息，还会随着事态的进展，分析事件的来龙去脉、发展趋势，做出自己的评价。这种引导，除了渗透在对事实的报道中，更多地以采访专家、学者的形式，以别人之口来传达媒体或政府的态度。有时，则以社论等各种言论文章的形式，直接表明态度。有时，还会采取让公众参与讨论的方式，给公众提供一个政策参与的机会，让公众感觉到自己是国家的主人。正是在满足不同公众对不同信息需求的基础上，媒体才能帮助政府保持社会秩序的正常运转。“9·11”事件发生后，美国媒体除了讨论恐怖分子是谁、政府是否要报复、报复的程度如何等问题之外，更多地呼吁公众尽可能地恢复正常生活，认为这是对恐怖活动做出的应有回答的一部分。
例如当时有一家媒体发表了一篇文章，号召民众从自己做起，从生活中的点滴做起，为尽快平息这场危机尽自己力所能及的义务和责任。下面就是这家媒体倡议民众做好的十件事：
第一，让您的钱仍然留在股票市场上，您的投资原来在哪仍旧让它在哪。当股市开市的时候进行投资，这样可以表明您对我们经济的信心。我们的未来掌握在我们这些消费者和投资者自己手上。
第二，象您平常那样给您的汽车加油。如果您发现您所在的社区有人哄抬油价的话，告诉有关方面知道。
第三，购物，不管多小的东西，尽量买东西。不要因为这件事情或者对我们经济的担心而推迟您的购物计划。如果您因为此次事件改变您的购物计划的话，您就等于承认我们的经济会因此衰退的预言。
第四，悬挂美国国旗。在合适的地方悬挂美国国旗。我们国家的政党在许多事情上存在分歧，尤其是从上次选举以来。但是我们不能忘记，正是因为民主体制，我们才以一种有效率的形式在政治上表示出不同的意见。
第五，象平常那样从银行里取钱 。不要急着从银行里取走您所有的钱，这样会导致银行的混乱。我们的财政体系很强大，并且富于弹性。
第六，运用运输系统 。象以前那样照常工作、旅行。如果你要旅行的话，尽快订机票，以此显示你对我国航空、新安全检查和公共安全体系的信心。
第七，存储能源 。这条建议将帮助我们稳定物价和供应。
第八，写信给您所在州和地区的议员，向他们申请更多的资金，以发展
绿色燃料的研究。如果美国决定采取军事行动的话，我们的石油供给将会受到影响。如果我们对外国石油的依赖减少了，我们的政府就可以做出必要的行动。
第九，出一份力。团结您的邻居，联合您所在的社区。为了对抗恐怖主义，我们需要用一个声音说话。为了对付恐怖主义恶魔，我们必须走到一起，采取联合行动。不管恐怖分子的信仰和背景如何，他们对我们人民的暴力行为都会以失败而告终。
第十，恢复您正常的工作和生活。尽量恢复您的正常生活。遵守机场和其他公共场所的新安全措施，不要抱怨。支持机场警察的工作，让他们知道您以他们为荣。
细细分析这篇文章，我们可以发现，在这篇文章的“温存”背后，包含着报社为了与政府的工作配合而采取的积极态度——“为了对抗恐怖主义，我们需要每个人都要做好自己的本职工作”，更为重要的是，它还隐藏着政府的某种暗示——“危机并不可怕，可怕的是我们不团结起来，无法形成统一的力量去对抗危机。”通过一篇很简单的文章，媒体把政府的意图和政策巧妙地转换成公众的日常行为规则，既起到了诠释政策的作用，又引导了公众的日常行为，对危机的解决起到了积极作用。
从美国政府引导媒体联合民众力量的做法上，我们可以看出媒体在政府危机中所担当的重要角色。当前，我们的政府在经济和社会发展中就存在着一些值得重视的矛盾和问题，如分配不公、腐败现象、社会治安、假冒伪劣等社会热点难点问题，时时刻刻在考验着我们政府的能力，也在影响着人们的心理情绪，容易引发公众一些不正确的思想认识,这些都会在不同程度上引发危机。有专家预测，我们的社会已经进入危机频发时期。提高政府危机管理的综合应对能力，是摆在各级政府面前的紧迫任务。
首先，政府要保持信息渠道的沟通顺畅，充分认识媒体在危机管理中的积极作用。媒体是一种公共资源，理应最大限度地为增进公共福利而发挥最大效益，否则，就是公共资源的浪费。
其次，政府要引导媒体增加责任感，不断提高危机沟通的水平。一个媒体如果没有社会责任感的话，它就不可能对自己报道的情况持有负责的态度，而是会为了自身的利益去夸大事实的负面作用，极尽炒作渲染之能事，这丝毫无助于危机的解决，反而是在给政府解决危机添乱。所以，政府在引导媒体时，一定要让其明白，这场危机不仅是政府的事，而是我们共同面临的困难，维护社会稳定和安全是我们大家共同的责任。我们都要在关键时刻保持冷静，不能在公众群情激愤的感染下失去理智，迷失方向。通过这样的教育和引导，媒体肯定会客观事实地报道危机事件。