第二英帝国在某种意义上是以白人移民殖民地享有自治权力为特征的帝国。这一体制的实质是将英国的宪政机制和民主机制移植到白人殖民地，并使殖民地在很大程度上享有相对的独立性。这一体制创立于19世纪中期，20世纪初，它再度成为英国巩固白人移民殖民地的首选制度。原因如下。
（一）自治制度在长达半个世纪的发展中显示出很大优越性。自治制度是为解决英国与白人移民殖民地之间冲突而创造出来的统治体制，它不但在19世纪的帝国发展中被证明较好地解决了维护英国权威与尊重白人殖民地权利的矛盾，而且突出地体现了自由主义的原则，因而被英国人广为推崇。
早在殖民时代初期，英国就有在白人殖民地建立民选立法机构的传统，这在逻辑上是因为白人移民并未失去他在国内的公民权，不过这些机构仍受英国控制，在立法上也基本从属于英国议会。[1]18世纪中期，英国对美洲殖民地的高压政策致使美国独立战争爆发，北美十三洲脱离英国的控制而宣告独立，第一帝国瓦解。这一事件在英国国内引发极大震惊，很多人认为英帝国就此终结。它让有识之士开始思考如何采取新的态度对待残存的白人殖民地。著名思想家爱德蒙.伯克率先提出了新的帝国观念，建议给殖民地更多的自由，他说：“帝国是一个共同首脑领导下的众多国家的联合体。……从属国家拥有许多特权是很正常的。”[2]
随着英国在拿破仑战争后重建第二英帝国，如何协调母国与殖民地的矛盾，就更成为一个尖锐的问题。1837年，加拿大殖民地发生了以总督为一方、以民选议会为另一方的斗争，斗争的焦点集中在当地议会是否应拥有独立于英国的征税权上——这和北美十三州爆发革命的原因完全一样。此外，当地还存在着法裔移民反对英裔移民寡头统治的激烈斗争。为了避免类似美国革命的冲突再次发生，同时也为了调和两个种族的矛盾，英国政府派达勒姆勋爵（Lord Durham，即John Lambton，1st Earl of Durham）前去调查，研究解决方案。政治观点激进的达勒姆提交了一份具有里程碑性质的报告书，提议率先在加拿大推行“责任政府制”，即在当地建立民选的代议制政体，该政体拥有与英国议会一样的处理内政的权利，而帝国政府则控制其对外关系、防御、管理贸易及公共土地。[3]他还认为，只有实行这种制度才能缓解双方的矛盾，使殖民地不至于像北美十三洲那样使用武力脱离英帝国。
这一体制最初在英国招致很多反对意见，人们认为自治政府等同于独立。加拿大事件如何解决给英国政府很大压力。而且，随着英国工业革命的完成，英国的自由贸易思想达到顶峰。盛极一时的曼彻斯特经济学派（Manchester School）认为维护正式的帝国得不偿失，因为“我们与殖民地的贸易额为100万镑，而花费的保护费却高达500万镑”[4]。解决的最好办法是使殖民地自治，从而与英国只保持无形的联系。在这样的背景之下，新斯科舍在加拿大的殖民地中于1848年率先获得责任制政府。
“责任政府制”的实行成为英帝国发展史上的一场无声革命，它确立了白人殖民地的自治权力，使母国与殖民地的冲突在尊重后者权利的基础上得以解决。不久，这一制度又推广到加拿大其他殖民地、澳大利亚地区的各个殖民地、新西兰以及南非的开普和纳塔尔。1867年，英国又将责任政府实行得较充分的加拿大的安大略、魁北克、新斯科舍、英属哥伦比亚合并为一个统一的加拿大自治领，以增强它们的力量，对抗有北进之势的美国。从此，加拿大自治领成为英帝国内部第一个享有不完全国家地位的特殊领地。
事实证明，自治政府因为成功地解决了白人殖民地与母国的权力分配问题，而维系了帝国的向心力。殖民地既不受母国的过多干涉，又可获得母国的军事保护和贸易优惠，因此很愿意保留在帝国之中。所以，自治制度并未动摇帝国的最高权威。不但那些小的白人殖民地对英国忠心耿耿，发展最迅速的老牌自治领加拿大也一向以“生为英国臣民，死为英国臣民”作为自己的座右铭[5]，并无脱离英帝国的意图；而加拿大境内的英、法两族的冲突也相对缓和，法裔加拿大人非常拥护帝国。自治政府制度因其两全其美而成为英国19世纪中期自由帝国最具特色的创举，被英国人奉为圭臬。
（二）如何在英布战争后以最佳方式重建南非，摆脱力量上和道义上的困境，这一极为紧迫的问题使英国人不得不求助于自治政府这剂万灵药。
英布战争让英国耗资巨大、损失惨重，如何处置战败的布尔政权也让英国颇伤脑筋，早在战争期间就引起了诸多争议。南非专员米尔纳曾坚决主张要布尔人无条件投降，要“粉碎敌人的军队和政治组织”，还要粉碎布尔人的社会结构[6]，以建立起一个英国人占主导地位的南非联邦。他的这种铁腕政策在当时得到一部分人的支持。
但是，随着战争的深入而引发的英国人对帝国道德基础的重新思考，以及因战争而导致的英国在欧洲倍受指责、日益孤立的状况，迫使英国政府必须寻求一种既能保证获得霸权、又能体现英帝国传统的“自由与正义”原则的解决方案。自由党的福勒（Henry Fowler）1900年时很典型地指出，解决方案必须包括：“女王遍及全南非的霸权的建立……所有白种人关于民事、政治和宗教上的平等权利……确保土著居民能得到公正和人道的对待的条款。”[7]而米尔纳的方案则因为过于激烈而被否决。与此同时，英国国内亲布尔派力量在坎贝尔-班纳曼和劳合.乔治麾下结合。坎贝尔-班纳曼明确提出，解决方法应当是效法18世纪末英国政府在加拿大地区善待法裔移民而使后者心甘情愿地成为英帝国臣民的先例；给予被征服的布尔人自治权利，使这些新的臣民对英国感恩戴德，从而自愿保留在帝国统一体内。[8]
布尔人在严重缺乏粮食、马匹及装备的情况下顽强作战，截至1902年春，仍有2万名布尔人未放下武器。[9]这一事实使英国人明白，布尔人的人心是很难征服的，只有对他们宽宏大量才能使他们消除敌意。于是，要求政府做出妥协以尽快结束战争的呼声日益高涨。在这种情况下，英国政府做出了战后兼并两个共和国，但给予布尔人宽厚待遇的决定。得到英国的许诺后，两个布尔政权同意结束战争，在放弃独立的前提下缔约。
1902年5月31日，英布双方在德兰士瓦的弗里尼欣（Vereeniging）缔结和约。和约规定布尔人立即停止抵抗，承认英王爱德华七世为他们的君主，交出布尔政权；英国对布尔地区暂时实行军事管制，以后若条件允许，可以引进自治政府制度。作为安抚条件，英国同意释放战俘，不剥夺他们的人身自由及财产；如果儿童的父母提出要求，则学校可以用当地的语言——阿非利卡语[10]来教学，法庭上如有必要也可以使用当地语言，等等。[11]以上条款，与英国18、19世纪对待法裔加拿大人的政策如出一辙。
不仅如此，战后不久，张伯伦就访问了南非。历时2个月，他走访29个市镇，多次发表演讲，并与布尔人代表进行会晤。如此辛劳的目的，正如陪伴他出访的妻子在一封信中所提到的，是“试图调和那些本该成为朋友的人，并且使他们铭记：一个新时代正在到来”[12]。他们往往受到所到之处的热烈欢迎，这说明和约的宽大在争取人心方面确有成效。
英国政府在以巨大代价赢得这场战争后，却摒弃了米尔纳所主张的无条件投降方案，而代之以一个相当宽大的条约，并许诺将来给予他们自治政府。其目的，正是为了争取顽强不屈的布尔人的人心，重建两个种族的和谐，以稳定帝国的统治。毫无疑问，形势的紧迫性使英国人必须重视自治制度的作用，以自治制度作为帝国的一块重要基石。
《弗里尼欣和约》之后，米尔纳成为南非总督，负责战后的重建和管理，他把在更坚实的基础上统一南非，并且永远保持在帝国统一体内视为使命。为此，他采取了一系列颇有成效的安抚及建设措施。他根据和约遣返布尔战俘，归还农场，以恢复粮食生产。1903年，他又主持召开了各南非殖民地之间的铁路会议，确立修建连通中南非洲的铁路；不久又设立了殖民地内部委员会，以控制铁路系统的资金与收入[13]，这促使了几年之后连接纳塔尔殖民地和奥兰治殖民地之间的铁路系统的完成。与此同时，他还建立了一个试验性的全南非关税同盟，规定废除所有地区之间的内部关税，从而形成一个遍及全境的、流畅的贸易体系。[14]开放性的贸易、铁路运输体制为南非的政治统一创造了充足的动力。
但是，米尔纳一直主张英国人对南非绝对控制，他的信条十分明确，就是要使英国因素在政治上和文化上均占绝对优势，为此他采取了许多推行其意图的举措，结果不但使布尔人以及帝国的其他自治地区反对他，更使英国政府因其违背安抚布尔人心的准则而否决了他的行动，最终招致失败，而他的失败又进一步反证了推行自治制度的必要性。
首先，米尔纳主张采取“自上而下”的方式，由殖民当局强制将纳塔尔、开普、德兰士瓦和奥兰治自由邦联合成为一个南非联邦。他认为，德兰士瓦和奥兰治已在英国的控制之下；纳塔尔大部分为讲英语的人口，会支持这一方案；唯有开普，那里白人中的绝大多数是布尔人[15]，因此他在战争期间就一直要求中止开普的自治宪法，以剥夺当地布尔人的公民权，建立英国人的统治。该举动不但遭到了布尔人的反对，也遭到了主张维护白人殖民地自治传统的英国当局的强烈反对。人们普遍认为，英国政府无权取消殖民地自治宪法，如果在开普开这个先例的话，则必然会动摇帝国赖以建立的基础。因此，连一贯支持米尔纳的张伯伦也表示异议，认为此举不仅会妨碍英布合作，而且有可能招致加拿大和澳大利亚等自治殖民地的反对。张伯伦的担心不无道理，加拿大、澳大利亚对于开普危机十分关注，担心如果英国政府取消开普的自治权，则有可能危及它们自身的自治。所以，1902年帝国会议上，加拿大总理洛里埃（Wi lfrid Laurier）和澳大利亚总理巴顿（Edmund Barton）皆反对英国政府有可能做出的任何对自治政府的干涉。[16]自治地区的态度促使张伯伦表态，即英帝国最好不要介入，而把问题“尽可留给一个自治的殖民地政府负责”[17]。在各方面的压力下，开普宪法最终予以保留，开普议会重新召开。米尔纳自上而下建立南非联邦的计划宣告破产。
其次，米尔纳在政治上不能推行英国化政策后，又试图在文化上推行英国教育，对《弗里尼欣和约》所规定的文化权利——可以用阿非利卡语教学，作了严格的限制。他要求“任何政府拨款的学校，不仅要教英语，而且要使英语成为除初级班外的所有班级的教学媒介”。为了更好地教授英语，他又从英国、加拿大及澳大利亚招募志愿教师来南非教学。此举遭到了布尔学生及家长的反对，最终失败。[18]1903年，他又颁布了《教育法案》，把学校里教授布尔语的时间限制为每周5个小时[19]，此举又遭到布尔人的抗议。为了保护自己的语言权利，当地的布尔新教教会全力发起“基督教全民教育”运动，举办教会学校，以对抗政府支持的学校。布尔学生家长热烈响应，把自己的孩子送进这些教会学校。[20]布尔人的抵抗使米尔纳的英国化计划难以实行，同时也使英国政府感到如果不继续贯彻《弗里尼欣和约》体现的宽宏大量，将会失掉布尔人的人心。在米尔纳于1905年卸任不久，布尔人的文化权利又得到再次确认，学校里又恢复了双语制（英语和阿非利卡语）教学。
第三，米尔纳在推行强制性联邦失败后，虽然意识到授予两个前布尔共和国自治政府是不可避免的，但他仍打算尽可能从新殖民地的白人手中扣留和约所许诺给予的自治权力：先从英国引进大量移民，从而在此后的十年中使英国移民在人数上压倒布尔人，然后再组建一个以英国人为主的南非联邦。他曾告诉财政次长丘吉尔（Winston Churchill），他关于南非的公式十分简单：“2/5布尔人和3/5英国人——和平、进步和融合。3/5布尔人和2/5英国人——停滞和永远不和。”[21]但是，大规模移民计划却未能如愿，因为英国人不愿意在工资低廉、条件恶劣的南非金矿内和当地人一块工作。1904年，为了弥补南非金矿中劳动力的缺乏，米尔纳决定引进中国劳工。金矿的利润虽因劳力的引入而增长了一倍，但劳工们工作环境的严酷、居住地区的恶劣以及对他们实行的包括鞭笞在内的虐待，先后被揭露出来。这导致英国舆论大哗，英国人的良心又受到损伤。人道主义者纷纷指责这种契约劳工为“中国奴隶”，坎贝尔-班纳曼领导的自由党借机攻击保守党政府，使这一事件成为1906年大选中保守党一败涂地的一个主要因素。
第四，米尔纳使南非英国化的梦想破灭后，虽然默认了授予德兰士瓦有限自治政府的权利，但仍试图尽量延缓这一进程。1905年3月，米尔纳和殖民大臣利特尔顿（Alfred Lyttelton）为德兰士瓦制订了一部代议制宪法。不过，这还不是真正的自治权利，因为行政机构成员由总督任命，而且不对民选立法机构负责。这部宪法被称为“利特尔顿宪法”。[22]这之后，米尔纳因中国劳工问题而辞职，他的职位由谢尔本勋爵（Lord Selborne，William Palmer，2nd Earl of Selborne）接任。布尔人强烈反对利特尔顿宪法，要求更大的宪政变革。次年，自由党政府在英国执政。他们认为，必须完全纠正米尔纳的路线，恢复争取布尔人心的政策，因此决定在利特尔顿宪法上再进一步，立即授予两个前布尔共和国完全的责任制政府。当时已担任殖民部次长的丘吉尔雄辩指出，“英国在南非的权威是靠两条腿站立的”，但是过去十年英国在南非的做法是试图使英国的权威站在一条腿上，即只打算依靠英裔人的支持，“如果英国在南非的统治打算持久的话，则必须得到荷裔人的允诺”。[23]在自由党政府的授意下，1907年，德兰士瓦和奥兰治自由邦先后获得了自治权利，并建立了以布尔人为主的政府。
至此，米尔纳用积极手段维持英国霸权的意图完全失败了。不过，当时南非诸殖民地却出现了自愿联合的趋势。此时，开普和纳塔尔两个英属殖民地发生经济衰退，1906年纳塔尔又发生非洲祖鲁人起义，迫使它不得不依靠其他殖民地的力量来镇压起义[24]，这促进了联合。而布尔人中最有影响的政治家博塔（Louis Botha）及史末资（Jan Smuts）等人自1906年起就赞成在两个前布尔共和国获得自治权后，组建一个“更大的南非”[25]，并发动了一个促进南非联合的运动。
不过，在这个几乎成定局的问题上，英国当局和布尔人之间还是存在着小的意见分歧，结果英国继续贯彻妥协政策，再次作了让步。
其一，是实行联邦制还是集权制。英国政府曾考虑到南非应实行联邦制，以保证英裔人的权利。而布尔人则要求一个统一的南非，“一个至高的民族政权，以表达南非的民族意愿”[26]。1908年5月，在史末资的主持下，四个殖民地起草联盟宪法，通过的宪法草案规定，四个殖民地“以‘南非'为名统一成为一个不可分割的联盟”，原各殖民地均成为南非联盟（the Union of South Africa）的省份。[27]对此，谢尔本总督并未发表多大异议，其认为无论是联邦还是联盟，只要能保证“全体英裔人和全体布尔人均享有法定的投票权”就行了。[28]1909年1月，宪法草案被批准。其二，非洲土著的公民权问题。由于前布尔共和国禁止有色人种拥有公民权，所以英国政府在缔结《弗里尼欣和约》时，为了加强与布尔人的合作，而决定把占南非人口大多数的土著人应否拥有公民权的问题留待两个殖民地获得自治政府后自行解决。[29]现在，这个问题又被重新提了出来。布尔人坚持不给有色人种公民权，而原开普宪法中却没有肤色障碍。为了与布尔人妥协，开普决定将有色人种排除在选民之外。该举动招致英国下院的激烈批评，但是英国政府除了紧跟已采取的路线外已别无选择。
南非问题在妥协的基础上得到全面解决。1909年12月，布尔政治家发布了一个声明，宣称要“增进全南非和各部分人民的统一精神，并且使统一主义成为南非民族发展的新力量”[30]。这当然指的是英布统一，不包含有色人种。1910年5月建立起来的南非联盟完全体现了这一精神，选举权对所有白人男子开放，布尔人与英国人拥有平等的语言权力。政府的两个行政所在地也体现了这种妥协精神：联盟的行政机构设立在德兰士瓦的比勒陀利亚，而议会两院则在开普敦召集。[31]这种妥协精神一直持续到第一次世界大战结束。因而，英国的自由党政府一直把他们对南非问题的处理视为巩固帝国的最大成就。
自由党政府通过妥协和让步的方式维系了英国对南非的控制，这一结果充分表明，自治制度在类似于南非这样的地区不得不实行，不实行就会导致种族冲突。而自治制度推行后取得的一定安定效果，就更加使英国人对自治制度无往不胜的效力深信不疑，认为它是解决白人殖民地问题的最佳方式。
英国政府在将注意力集中到南非的同时，对其他白人殖民地扩大自治权利的要求也予以承认。
首先，支持澳大利亚诸殖民地组建联邦政府的要求。澳大利亚在19世纪分为维多利亚（Victoria）、塔斯马尼亚（Tasmania）、昆士兰（Queensland）和西澳大利亚（Western Australia）等相互独立的殖民地，它们先后组建自治政府。19世纪80年代起，各殖民地要求效法加拿大，组建联邦的呼声日益高涨。原因有二：一是德国在太平洋地区的扩张活动威胁到各殖民地的安全，而英国政府由于在该地区没有太多的利益，不愿意承担防御责任，这使得澳大利亚希望组建统一政府以加强防务。[32]二是因为各地区经济往来频繁，这让它们认识到联合可以带来更大的经济利益，1892年的经济危机又给了联邦运动决定性的动力，正如当时一家报纸所指出的：“联邦虽然不是万灵药，但对于我们目前的困境将大有帮助。”[33]在此背景下，澳大利亚各殖民地展开了争取联邦的运动。1899年，各殖民地联合起草的宪法草案在公民投票中得以通过，并提交英国议会批准。长期以来，英国一直都赞成澳大利亚组建联邦，除了认为这对殖民地自身有好处外，还能带来管理上的便利。[34]同时，更为重要的是，此刻英国正与布尔人交战，急需殖民地的支持，故很快就批准了澳大利亚联邦宪法草案，并于1900年7月由维多利亚女王正式签署。1901年1月1日，澳大利亚联邦建立。澳大利亚联邦的建立远较后来的南非简单，英国政府只是在尊重自治传统的基础上再进一步而已。英国的政策收到了较好的效果，联邦的创始人一再强调联合不等于独立，只是为了更有效的“与母国统一，以构建这个从未有过的帝国”[35]。
其次，正式以“自治领”取代白人殖民地的称谓。加拿大是帝国内的第一个自治领，但1867年使用“自治领”一词称呼新建立的统一的加拿大时，并没有特别的含义。20世纪初，各自治殖民地力量获得了很大增长。截至19世纪末，按照惯例，英国议会不但不能在自治殖民地不同意的情况下通过任何涉及后者的法案，而且还必须接受后者提出的修改它们不满的法案的要求，英国议会对自治领地的最高权威仅仅成了不具有实际效力的法律信条了。另外，自治地区虽然无权单独进行外交活动，但它们有权决定加入或退出与它们自身利益有关的商务条约；也没有在英国参加的战争中扮演积极角色的义务。[36]所有这一切，都使得自治地区更加具有主权国家的色彩，因而它们对“殖民地”这一称谓所蕴涵的卑下地位十分反感，要求英国承认它们的全新地位。这就促使英国必须考虑重新定义母国与自治殖民地的关系，以维系自治地区的忠诚。故而，在1907年夏召开的殖民地会议上，英国顺应自治地区的要求，正式用“自治领”取代“殖民地”，作为这些地区的官方称谓，因为前者明显比后者地位要高。[37]同时，殖民地会议也易名为“帝国会议”。根据这一决议，澳大利亚和新西兰继加拿大之后率先成为自治领；后来，南非联盟和纽芬兰也成为自治领。自治领由加拿大这一独特现象变成了一组地区。而且，这种名称上的变化实质上标志着英国正式承认白人自治地区是帝国内享有不完全国家地位的特殊实体。这群特殊实体的存在，是英国将责任制政府继续推进和扩大的结果，它们也必然会对帝国关系的进一步发展产生影响。
以上种种表明，尽管自治地区情况各异，但英国政府始终坚持其尊重自治权利的传统，并在此基础上于一战前完善了多轨制帝国的结构。[38]