恰如张伯伦所指出的，帝国统一工作应在帝国防御、帝国贸易及帝国组织这三个方面开展，而英国与自治领关于集权与分权的矛盾也是在这三个领域发生的。对于英国来说，是如何巩固帝国的结构、加强帝国的力量，又兼顾自治领的自治权力和民族主义的问题；对于自治领而言，是如何既不割断与帝国的联系，又要防止自身的自治权利及利益受到削弱，并分享帝国决策权的问题。冲突的结果，是英国统一帝国政策的破产和自治地区权利的进一步扩大。
由于世界各大国的军事竞赛加强，战争的危险时刻存在，因而英国非常希望自治地区能够帮助它承担整个帝国的防御，供给维持英国海军的费用，并在对帝国军队的援助与补给上，承担明确的责任。[31]然而，这并未得到自治地区的积极响应，主要体现在以下几个方面。
第一，英国要求自治领分担海军军费，而自治领却不愿提供费用或援助数目不足，并且要求分享指挥权。为了保护遍及全球的殖民地，英国一直维持着一支当时世界上最庞大的海军，军费开支极大，因而非常希望自治地区能够分担一些费用。从1887年的殖民地会议开始召开起，英国就向自治地区提出了上述要求，但是自治地区皆不愿意对它们没有控制权的军事建设提供款项。最后经过讨价还价，只有澳大利亚殖民地同意支付一笔军费，但作为回报，英国必须增加驻扎在澳大利亚附近的海军数量，以保护“澳大利亚海域上飘浮的商业利益”。[32]10年之后的殖民地会议上，澳大利亚殖民地和新西兰虽同意提高所支付的军费，但却非常怀疑“所有帝国海军力量‘统一控制'的重要性”。[33]1902年的殖民地会议上，英国海军部指出，每个英国纳税人每年支付15镑零1便士军费，而殖民地中最慷慨的纳塔尔和开普只有人均4便士多一点[34]，因而要求各自治殖民地提高所负担费用，但殖民地反应极为冷淡。1907年，英国又扩建了几支舰队，澳大利亚总理迪金提出：“澳大利亚政府应承担帝国海军驻澳大利亚舰队的全部造舰费用，但同时对于此舰队亦有绝对的管理和指挥权。”[35]毫无疑问，自治领已要求分享对海军的控制权。最后，双方达成协定，即自治领出资建立的战舰平时由自治领控制，战时则由英国控制。[36]至1911年帝国会议上，尽管英国外交大臣格雷指出战争已经迫在眉睫，但各自治领几乎没有反应。
更为引人注目的是，加拿大自始至终拒绝向皇家海军支付一分钱。加拿大地处有两大洋作为天然屏障的北美洲，几乎没有外敌侵扰之忧，而且南邻美国这个强国，也可以成为一个保护伞。因此，它没有必要依赖英国海军的保护也就不愿意分担海军费用。对此英国十分气愤，1902年任英国财政大臣的希克斯.比奇认为：“特别不能容忍的是，加拿大称自己为一个国家，却绝对不做任何事来捍卫它的海岸。”[37]但是，英国并不能采取任何行动来让加拿大服从帝国的利益。在海军军费问题上，很明显，英国已无法采取集权化的行动。
第二，资深自治领加拿大和澳大利要求建立自身的海军，这对英国的统一防御权力构成了极大挑战。两个自治领之所以有此要求，原因在于：（1）两地的民族主义皆希望拥有自己的舰队，配备着他们自己人，由他们所控制，而且只有在他们同意下才能投入战争。（2）担心如果服从集权化的控制，则他们出资的舰队有可能被母国用于他们所不赞成的军事行动。[38]因此，从1909年起，加拿大总理便一再坚持：“加拿大必须有自己的、由加拿大人控制的海军，这支海军应尽可能由加拿大人亲手缔造，并由加拿大人组成。”[39]也正是从这一年起，加拿大和澳大利亚开始建立自己的海军，至1914年，两个自治领皆拥有了相当数量的战舰。自治领的行动让长期奉行“统一海洋，统一海军，统一控制”信条的英国海军部十分愤怒，但是由于自治领的力量已有很大发展，英国只能承认这一既成事实。1911年的帝国会议上，英国的哈尔丹勋爵（Richard Haldane，1st Visc ount Haldane）告诉自治领政府，联合王国政府“丝毫都不打算”要后者对“来自母国的军事事务的指令低头”。[40]
第三，英国试图联合帝国的陆军力量，并让自治领对英国承担明确的军事责任，但是自治地区更多地是考虑由自己控制武装力量。英布战争期间，各自治政府皆派兵参战，给英国留下了深刻的印象。战后，英国政府积极致力于将战时的合作继续延续下去。英国的陆军部建议各殖民地组织、装备并训练一支远征军以作为帝国后备队之用。自治领明确拒绝了陆军部的建议。[41]此外，自治殖民地也不认为它们有在任何战斗行动中自动承担支持英国的责任，正如洛里埃指出的，“我们加拿大所采取的态度是，我们不认为我们有义务参加每一次战争。”[42]英国并未就此放弃关于促进帝国内部防御合作的计划。1904年，在首相贝尔福（Arthur Balfour）的主持下，终于建立起一个负责整个帝国防御问题的帝国防御委员会（Committee of Imperial Defence），简称CID。该机构讨论的是帝国体系中具有共同目标和利益的问题，因而可以吸收自治地区的代表平等地参与商讨，从而促进帝国的合作。CID的首任秘书克拉克爵士（Sir George Clarke）认为殖民地“接受该委员会的决议要比接受陆军部或海军部的决议更容易些”[43]。虽然CID自建立之后一直是帝国内部防御问题的主要讨论论坛，但截至一战前，该机构并未取得实质性的进展。自治领的政治家仍倾向于远离CID，以防卷入它们不想承担的军事义务。
第四，由于在军队部署（特别是海军部署）上，英国要与自治领协商行动，所以自治领进而要求英国在外交事务上与自己协商，分享权力的倾向更为明显。原先，英国一直把自己的外交决策交由殖民部通知各自治领的总督，总督再告知自治领政府，自治领在帝国的外交事务上几乎没有发言权。现在，鉴于国际危机加剧，英国更加需要自治领的支持，所以英国政府在这一至关重要的领域内做出了让步。1911年的帝国会议上英国首相阿斯奎思同意，将来对出席各种会议代表的指示以及在可能涉及自治领的协定的签字方面，应与自治领协商；至于其他国际协定，如果时间和情况许可，也要征询它们的意见。[44]
至此，一战之前，英国在帝国防御的传统领域内未能建立起集权化的机构，并行使对整个帝国在防御领域问题上的最高权威，其根本原因是英国不能触动自治制度这块基石。其结果便是，自治领的分权倾向进一步加剧。
出身经济世家的殖民大臣约瑟夫.张伯伦一直很关心帝国的经济问题，他确信英国工业的未来在于拥有巨大人口及自然资源的帝国。所以，英国应该放弃传统的自由贸易政策，通过保护性的关税把英国和白人移民殖民地联合在一起，后者的经济增长潜力在20世纪可能还要超过英国。然后，再用英国和自治地区的联合力量去开发帝国内巨大的、未发展的部分，从而增加与美、德等后起工业强国竞争的实力，保持英国的工业霸主及大国地位。[45]因而，张伯伦积极倡议在英国与白人殖民地之间建立一个类似于德国的关税同盟，将外国商品排除在外，从而保护英国的工业和殖民地市场不受外来竞争。
除了要捍卫英国的工业利益外，张伯伦保护关税主张的另一个目的，在于他想借此来统一帝国。他认为，使自治殖民地和英国紧密地联合在一起的实际纽带，就是这些地区的商业利益，因为帝国内“最大的共同利益”在于“帝国贸易”。[46]因此，张伯伦的保护关税主张往往被人们视为帝国联邦计划的另一种形式。
然而，这一主张一出台就受到了来自英国和自治殖民地两方面的否定。一方面，从19世纪40年代起，英国就是一个自由贸易国家。无论是自由党还是保守党都有很强的自由贸易政策的传统，选民不论正确与否都会拥护自由贸易。另一方面，白人移民殖民地担心遍及帝国的保护性关税会侵害它们刚刚赢得不久的经济自主权。[47]因为如果它们同英国一起加入一个内部的自由贸易体系，则其刚刚起步的工业必定不敌世界上最先进工业国家英国，很可能又沦为英国的初级产品生产地。所以，自治领从19世纪后半期开始便采取保护性的经济措施来发展它们幼小的工业。加拿大自1878年起就把保护关税列为他们的“国民政策”之一，对来自英国及外国的进口货物一律实行高关税，坚决不买英国自由贸易的账，以发展自己的工业，因而颇受英国政府的指责。在澳大利亚，主张实行保护性关税的势力一直很强，他们试图通过保护关税来发展自身工业，从而建立一个“不依赖别人的、自给自足的、独立的国家”。[48]1901年首届大选中，主张保护关税的澳大利亚自由党上台，巴顿总理于次年通过了保护性的关税法案。新西兰自20世纪以来就把自由放任政策视作不可容忍的准则。因此，英国的主张是与自治领的经济民族主义不相容的，它们坚决不会同意。
不过，高筑关税壁垒的自治殖民地却愿意和母国建立互惠关税制，即双方相互在某些产品上给予优惠关税，而不单方面要求自治地区服从母国的集权化安排。自治地区认为，这样既可以保护它们与母国的经济联系，使双方均能从中得利，又可以继续保护自身的工业发展。1897年的殖民地会议上，加拿大率先做出表态，给予英国工业品优惠关税。1898年，加拿大又把给英国的关税优惠率提升到25%，1900年再次提升到33%。[49]此外，各自治地区均效法加拿大，表现出想与母国建立相互得利的特惠制体系，从而加强彼此间经济合作的意愿，新西兰给予英国工业品降低10%的优惠关税，并同意可以比照加拿大的先例给予英国的某些产品以优惠。开普和纳塔尔则愿意给予25%的优惠关税。澳大利亚也表示出了实行特惠制的意向。[50]与此同时，自治地区也相应地要求英国对它们的商品做出特惠安排。
面对自治地区的动态，张伯伦等人认为这虽然不是他所倡导的关税同盟，但仍可以纳入考虑。张伯伦表态说：“如果我们因为要忠于经济学上的迂腐理论及陈规旧俗，那我们将失去由我们的殖民地提供给我们的更紧密联合的机会。”[51]因此，1903年5月，张伯伦公开发动关税改革运动，其主要内容有：对外来食品征税，以鼓励从殖民地进口食品；对机械产品征收10%的关税，以减少国外产品的竞争力，扩大英国的工业。[52]这一运动实际上全面体现了他的关税同盟思想。不久，他又退出政府，组建关税改革同盟，奔走全国各地，大力宣扬其主张。
张伯伦的举动在英国引起轩然大波，支持他的人和反对他的人立即分裂成两派，首相贝尔福采取折中路线，认为虽然不能采取保护性关税，但为了确保殖民地对英国形成一个开放市场可以做出一些安排，不过不能是有损英国利益的特惠制。[53]这种妥协政策并不能阻止党内的分裂，年轻的丘吉尔就因反对关税改革而倒戈投向自由党。保守党的混乱状况给了自由党可乘之机，他们在1906年大选中获得一边倒的胜利。自由党是坚决奉行自由贸易传统的，这就决定了关税改革运动不可能成功。同年，张伯伦因中风退出政坛，也大大削弱了关税改革同盟的势力。1909年，这一运动最终失败。
国内的反对并不是这一运动遭到挫折的唯一原因，自治地区也一直只能接受特惠制而不愿意构建一个帝国共同市场。1906年派去与加拿大政府洽谈关税问题的赫温斯（W.A.S.Hewins）写信告知张伯伦，加拿大总理和财政部长都一再强调：“加拿大已经付出了，下一个步骤必须来自英国。”[54]新西兰总理塞登也表达了对英国不肯采取特惠制的不满，认为在英国，“与外国的收益颇小的、不确定的贸易比母国与殖民地之间持续的商业联系似乎更受欢迎。”[55]由于英国迟迟不作答复，不耐烦的自治地区转向了彼此之间互订特惠协定，加拿大甚至还在1911年与美国订立了互惠协定。这对于各自治领经济上的进一步发展是十分有利的。
至一战之前，英国试图通过关税在帝国内建立集权化控制终告失败[56]，自治领在经济上的独立又向前迈进了一步。
为了从组织上加强帝国的统一及凝聚力，英国政府从19世纪80年代起就大力推行集权化的帝国联邦计划，以期靠这一行动来增强英国的实力，张伯伦就任殖民大臣后，把建立正式帝国组织的行动推到了顶峰。
1897年的殖民地会议上，张伯伦提出：“缔造一个各殖民地可以派遣全权代表的帝国委员会……他们能够在所有提交给他们的问题上给予有效和有价值的建议。这应该是可行的。”[57]结果，除了新西兰和尚未并入澳大利亚联邦的塔斯马尼亚这两个小殖民地附和英国的建议之外，所有自治地区的首脑皆表示反对。在自治地区的坚持下，会上通过如下决议：“联合王国与自治殖民地的现存政治关系，总的来说是令人满意的。”[58]张伯伦寄予厚望的殖民地会议并没有向集权化的帝国委员会转换，而只是在会上达成一致意见，即该会议将讨论事关大不列颠与自治领共同利益的事。
英帝国史.第七卷英帝国的衰落第三章英国与自治领1902年，在英王爱德华七世加冕典礼之时，又召开了一届殖民地会议，张伯伦继续推行帝国联邦计划，主张建立“一个帝国议会——所有涉及到帝国利益的问题都可以提交给它解决”，“这个议会开始时只是一个咨询机构……但这将是个预备步骤”，以后还要授予它“行政功能以及立法功能”。[59]这样的计划基本上暗含着对帝国内已成确定之势的殖民地自治发展演变过程的否定，正如一个著名的加拿大记者后来说的：“帝国的理想对于过去10年执政的英国政治家而言，就等于一个设在首都的中央集权政府——罗马人的计划加以调整以适应20世纪的需要。”[60]因此，各自治地区皆反对这一计划，以避免它们的自治权力受到削弱。会上只是同意，以后殖民地会议每隔四五年定期召开一次。
1905年，张伯伦的继任者利特尔顿继承了张伯伦的帝国联邦思想，提出把“殖民地会议”更名为“帝国委员会”，其组成不变。这一建议遭到了以加拿大政府为首的许多自治殖民地的反对。加拿大认为，这不仅是个名称变化的问题，还涉及到实质性问题。“会议”一词是指进行非正式讨论的非常规集会，它不具备可以束缚自治地区行动的功能或权力；而“委员会”则意味着一种更正式的机构，拥有某些特定的权力，更有可能成为永久性机构，这是对自治殖民地已享有的权力的侵犯。[61]于是，利特尔顿的计划也被否决。
这一时期，自治地区的民族主义进一步发展，倾向于与英国结成一种联盟关系，以便能在帝国事务中发挥更大的作用。随着1906年主张维护白人殖民地传统自治权力的自由党政府在英国上台，英国政府也开始避免建立正式的帝国组织，以防止破坏英国与自治地区的现存关系。在这样的背景下，英国与自治领达成共识，即不建立任何正式的帝国组织，而致力于彼此间的合作。
1907年的殖民地会议上，各自治地区被正式冠以标志地位提高的称谓——“自治领”，这次会议也改称“帝国会议”：因为原先的殖民地会议是由殖民部召集、各自治殖民地政府参与的会议，而且是由殖民大臣主持；而帝国会议则是由英国政府和自治领政府代表组成的会议，由英国的首相主持并定期召开。这一变化本身就标志着自治领地位的提高，也标志着英国承认帝国组织的基础是帝国内各自治政府的合作。因此，至1907年帝国会议，旧的集权化帝国联邦计划已基本宣告破产，而自治地区的分权主张却获得了胜利。正如洛里埃在此次会议上所说：
有许多人相信帝国内的关系应建立在如下原则上，即年轻的殖民地应仅仅是围绕着母国运行的单纯的卫星国。但是，也有些人持另一种观点——按照我的预测是完全正确的，即英帝国的正确基础在于，它应由一群忠于英国王冠的国家组成。[62]
在1911年的帝国会议上，自治领再次显示出它们的民族主义。当时的新西兰总理沃德爵士（Sir Joseph George Ward）提议，建立一个以帝国防御议会（Imperial Parliament of Defence）为核心的帝国联邦，授予该议会“决定战和、确定联邦各组成部分应提供给帝国防御开支的份额、决定影响整个帝国的外交政策、缔结国际条约等权力”[63]。沃德的这一建议并非是张伯伦思想的重弹，而是根据圆桌会议派的主张提出的，是希望联合王国和各自治领按人口比例分配帝国防御议会中的代表席位，从而使自治领代表能够进入决策层，“尽管他们在人数上处于少数，但也可以……在战与和的问题上有一些发言权”[64]。因此，沃德看似集权化的建议实际上存在着明显的分权目的。但是，这一提议因为其不明确性而遭到了各方反对。
加拿大认为帝国议会意味着一种集权化的组织形式，因而坚决制止。加拿大的态度得到了其他自治领的支持，南非总理博塔（Louis Botha）在1907年会议上全力支持洛里埃，声称“他和我在每件事上都一致”[65]，此次会议也坚决站在了洛里埃一边。值得注意的是，主持此次会议的英国首相阿斯奎思也反对沃德的主张。他认为：“这些定期会议的主要目的及主导意图，是我们能够聚在一起自由讨论关系到我们所有人的事。”[66]因此，集权化的组织会损害自治领的感情，会破坏帝国的现状。当时世界大战已经迫近，英国非常需要自治领的支持以帮助它渡过一个国际危机，因而决不愿意触怒自治领。在英国和自治领双方面的反对中，沃德的建议未能实现，这标志着统一帝国的另一派主张圆桌会议派的失败。
至此，集权化帝国组织的各种建议均遭失败，英国与自治领共同组成了一个以自愿合作为基础的特殊组织。
综上所述，从1897年至1914年，英国试图从防御、贸易、组织上来建立一个帝国整合体的意愿未能实现，其主要原因在于自治地区坚决捍卫自身利益及已取得的自治权，并要求分享帝国事务的决策权。于是，在英国对自治地区的民族主义情绪予以充分尊重，而自治领又自愿保持与英国的联系的前提下，英国与自治领之间形成了新的微妙平衡。一方面，英帝国在法律上仍是一个整体，自治地区仍处于帝国的框架内；另一方面，自治地区在与英国的冲突中，又一步步取得更大的权力，已接近于完全主权国家。如果没有新的事件及压力出现，这种平衡关系也许会维持相当长的一段时间。然而，不久之后，一战的爆发完全打破了这种平衡。