任何一次重大的社会、政治变革都会引发与之相适应的思想和理论，并影响着政府决策。18世纪下半叶是英国社会剧烈动**的时期，工业革命迅猛发展，激进主义兴起，福音教派运动加强，都不可避免地影响了英国人的帝国观念，改变了人们对帝国的看法。实际上，七年战争结束之后，第二英帝国已经开始孕育，1773年的《印度法》及1774年的《魁北克法》都显示了新的帝国精神。在人们对旧帝国猛烈抨击的过程中，产生了新的帝国思想，其中最有影响的人物是亚当·斯密和埃德蒙·伯克。
亚当·斯密（Adam Smith，1723—1790年）是18世纪最杰出的经济学家，被誉为近代经济学的奠基人，英国古典经济学的伟大代表，是自由贸易理论的始祖；他的自由主义帝国思想对英帝国的发展产生了十分深远的影响。
斯密出生在苏格兰一个海军官吏家庭，曾先后在格拉斯哥大学和牛津大学学习，主要研究哲学。1776年他的代表作《国民财富的性质和原因的研究》出版，此书的中心思想是把看起来杂乱无章的市场看成是一个具有自行调节机制的系统，商品供求和价格都按照自由竞争的内在规律运行。若自由竞争受到阻碍，那么自行调解就会受影响，因此斯密反对高关税，反对政府对商业和市场的干涉。由于亚当·斯密的这本书正好适合当时英国资本主义经济发展的需要，因此受到英国资产阶级的重视和赞扬，连首相小皮特也宣称自己是斯密的学生，辉格党政治家福克斯更是在议会下院盛赞斯密的书是“杰出的著作”，尽管他私下承认他并没有读过斯密的著作。[85]
斯密的理论包括了殖民地理论，其代表作《国民财富的性质和原因的研究》中有一章是专门讨论殖民地的，有一些其他文章也涉及殖民地问题。斯密的殖民地理论从内容上看，有纵向的，即历史的；也有横向的，即现实的。有时两者对照，目的是深入说明后者。“历史的”涉及古希腊罗马奴隶社会的两种不同类型的殖民地，“现实的”指西印度和东印度为代表的殖民地，斯密更加重视现实的殖民地。
斯密理论的核心部分是殖民地自由贸易理论，即英国不应对殖民地实行独占政策，应该任其同所有国家进行自由贸易。斯密认为，由于没有一个选举产生的帝国议会，旧的垄断体制应当让位于“明显的、简单的、天然的自由体制”。[86]这种理论的背景是英国当时在航运、外贸和工业生产上都处于领先地位，许多人认为与其耗费巨大的行政管理费用和军事占领费用来独占殖民地，倒不如放弃这种独占，省下这些费用，而用自由贸易的办法来取得更多的利润。亚当·斯密的殖民理论反映了这种想法，主要包括三个方面内容。
（1）母国对殖民地的贸易垄断没有益处。在旧的殖民制度之下，由于受重商主义理论指导，各欧洲殖民国家大都对本国所拥有的殖民地实行贸易垄断，其他欧洲国家运往该国殖民地的货物，须经过该国商人之手。英国也不例外，英国在《航海条例》之下，对殖民地贸易实行垄断，严格限制别国商船进入英属殖民地。在印度，这里的贸易由东印度公司垄断。斯密对这种垄断进行批判，他认为母国对殖民地实行贸易垄断没有益处。斯密指出：“殖民地贸易的独占，像重商主义其他卑劣有害的方案一样，阻抑其他一切国家的产业，但主要是殖民地的产业，不但没有一点增加，反而减少那为本国利益而设立的产业。”[87]按照重商主义理论，殖民地应当从事其最适合的工作，生产特定的产品，而母国则对这些产品进行专营。对此斯密批驳说：“母国专营的贸易，会减少母国特别是美洲殖民地的享乐用品和产业，至少加以阻抑，使不能照常发展。……这种专营贸易使殖民地产物在一切国家贵腾起来，这样就减少了殖民地产物的消费，因而缩减殖民地的和一切其他国家的享乐用品与产业。因为享乐用品须付较高价格，享乐用品需求便减少，生产所得的价格较低，生产便减少。……这就妨碍了一切其他国家的享乐用品与产业，而殖民地所受妨碍更大了。”[88]
当时欧洲国家把殖民地的贸易权交给特定的专营公司，有的则没有；斯密认为不论哪种形式，都对殖民地的产业不利。而在英国的殖民地，由于实行贸易垄断，殖民地的货物被迫转运到英国，然后再输往欧洲，其费用自然大大增加，而且由于英国所颁布的一系列限制殖民地工业发展的法令，严重阻碍殖民地经济的发展，加重了殖民地人民的负担。解决的办法只有一条：废除对殖民地的独占。
斯密认为，对殖民地的贸易垄断对母国也不利。按照重商主义理论，为了获取更多的利润，母国应独占其殖民地的贸易。然而在斯密看来，“自《航海条例》订立以来，英国财富虽然有了很大的增加，但这种增加，必定没有和殖民地贸易的增加保持同一比例”。这是因为，“一国的国外贸易，自然是按照它的财富增加的比例而增加的。也就是说，它用于对外贸易的剩余生产物又自然按其全生产物增加的比例而增加”[89]。具体地说，英国当时独占了殖民地的几乎所有的贸易，它所需的资本，只能从其他贸易部门中吸引过来，这样一来，英国对殖民地的贸易虽然增加了，但对于欧洲其他国家的贸易却减少了，这只是贸易方向的改变，而贸易量并不因有殖民地贸易而增加。这种贸易方向的改变，只不过使英国以外销为目的制造品，“不适合于有许多竞争者的市场，而适合于享有独占权的市场”[90]，换句话说，这种贸易垄断措施是不利于英国的产业和贸易的发展的，更不利于殖民地产业的发展。他说“殖民地贸易的独占，迫使大部分的英国资本违反了自然趋势。……这似乎就完全破坏了英国一切产业部门间的自然均衡。英国的产业，不和多数小的市场相适应，而却主要和一个大市场适应，英国的贸易，不在多数小的商业系统中进行，而却主要被放到一个大的商业系统上去。这样，整个商业系统，亦变得比较不安全了，其政治组织的全部状态，也变得比较不健康了”[91]。
斯密还看到了对殖民地独占的其他一些不利因素。他认为，任何垄断，都不易改革，“这是重商主义一切法规不幸的结果，这一法规不仅给政治和组织造成了危险性很大的紊乱，而且这种紊乱，即使不引起更大紊乱，往往难于矫正”[92]。
实际上，由于工业的发展，重商主义的经济基础已经开始动摇，英国资产阶级迫切要求进一步扩大产品销售市场，而欧洲各国对本国殖民地的贸易垄断，对英国的工业和贸易极为不利。英国资产者强烈要求废除各国对殖民地的贸易垄断，以便使英国资产阶级既能够同英国的殖民地自由贸易，又能够同其他国家的殖民地进行自由贸易。这就是斯密的殖民理论的根本出发点。
（2）殖民地对母国毫无益处，是母国的负担。通过对欧洲国家从殖民地所获益处的历史考察，斯密认为欧洲的殖民地对母国毫无贡献。他说：“欧洲在美洲的殖民地，从来不曾提供任何兵力来保卫母国。它们的兵力，不足以保卫它们自己，在母国加入战争时，它们不但不能助以兵力，而且往往使母国要大大分散兵力，来保护所属殖民地。所以，在这一点上，一切欧属殖民地，与其说使母国强大，毋宁说使母国削弱，一切都如此，没有一个例外。”[93]
殖民地的防卫问题是重商主义殖民理论未曾预料的问题，这个问题到了七年战争以后尤其严重。通过颁布《航海条例》等一系列法令，英国对殖民地征收了一些关税，除此之外，英国实际上未能从殖民地获取更多的收入。然而英国“对殖民地所征的税，能与平时所付的费用相等，已属罕见，若要支付战时殖民地所增加的费用，那就无论如何也是不够的”[94]。由于殖民地走私盛行，英国在北美殖民地征收的关税也寥寥无几。但是英国却要为保卫殖民地而付出巨额的防卫费用。七年战争结束之后，英国每年用于北美殖民地高达35万英镑的费用中，有一大部分是用于殖民地的防卫，殖民地巨额的防卫及行政管理费用成了英国沉重的负担。这与重商主义殖民理论的初衷完全相左。因为按照重商主义殖民理论，占有殖民地应该获益，而不应该成为负担。英国政府为了解决这一难题，曾尝试对殖民地征税，但却遭到殖民地人民的强烈反对，引起英国与北美殖民地的剧烈的冲突。因而斯密指出：“英国移民，对于母国的国防和行政费用，从来没有什么贡献。反之，迄今维护他们所需的费用，几乎全部由母国支付。”[95]因此，斯密认为，这样的殖民地，对其母国，只是负担，不是财源。
从维持帝国所需经费来讲，斯密认为母国统治、保卫殖民地，使母国的财政受到损害。他说：“在现今经营管理下，英国从殖民地毫无所得，只有损失。”[96]在他看来，“英国统治殖民地的主要目的，或更确切地说唯一的目的，一向就是维持独占，殖民地不曾提供任何收入，来维持母国的内政，亦不曾提供任何兵力，来维持母国的国防；其主要利益，据说就是这种专营的贸易”。[97]
斯密还详细分析了英国用于殖民地的防卫费用：在英国与美洲殖民地冲突之前，英军在13个殖民地按平时编制的一般军费，为20个联队步兵的给养，以及炮兵队、海军所需的军需品的费用。斯密认为，“这平时编制的军费全部，是英国收入上一个负担，但同时也只是殖民地统治所费于母国的极小部分。如果我们要知道费用全部数，我们必须在这平时编制每年军事费用之外，加上英国在各个时期为防卫殖民地所花费的款项利息”。不但如此，还应加上为殖民地而进行的战争所用的费用。上次战争纯粹属于殖民战争，其全部费用，无论是用在什么地方，用在德意志，或用在东印度，都应算在殖民地账上，总数达9000万英镑以上。 [98]这些费用显然远远大于英国从殖民地所获得的利益，显然有违于重商主义殖民理论。因而亚当·斯密得出结论：欧洲各国占有的殖民地，对母国是一种负担。[99]
（3）主张改革英国对殖民地的统治政策，实行自由贸易。在论述了旧的重商主义殖民政策的种种弊端之后，斯密提出了自己的殖民地改革方案，他主张对殖民地进行改革，“逐渐放松殖民地贸易”，进而实行自由贸易。这是其殖民理论的精华所在。
斯密认为，开放殖民地贸易是解决帝国难题的唯一方案。他说：“将来无论什么时候，要把英国从这种危险中拯救出来，……唯一的政策方案，似乎就是适度地、逐渐地放宽那给英国以殖民地贸易独占权的法律，一直到很大自由为止。立即开放殖民地贸易，使一切国家都可以进行经营，那不仅会引起一些暂时的困难，而且现今以劳动与资本经营这种贸易的人，有大部分蒙受大的永久损失。……这一切法规，不仅给政治组织造成了危险性很大的紊乱，而且这种紊乱，即使不引起（至少短时间内不引起）更大的紊乱，也往往难于矫正。所以殖民地贸易应逐渐分开，什么限制应首先撤除，什么限制应最后撤除，这些问题，留给未来的政治家和立法者用智慧去解决吧。”[100]
从这段文字中我们可以看出，作者的最终目的是建立殖民地自由贸易。长期以来重商主义殖民理论认为，一个国家的繁荣依赖于与其他国家的贸易，因此国家政策的目标应是最大限度地打击其贸易对手[101]，而扩大出口，限制进口，对殖民地进行贸易垄断就是重商主义殖民政策的核心。亚当·斯密对这种观点进行了猛烈的抨击。斯密认为：“财富的传播越广泛，对所有的国家好处越大，贸易交换对双边都有好处。因此，国家的政策应该是尽可能消除障碍，允许国与国之间的贸易按照自然的渠道，自由地进行。”[102]也就是说要实行自由贸易。这是一个革命性的思想，是对欧洲各国长期以来所奉行的重商主义理论的致命的打击。
对于对殖民地实行自由贸易的好处，亚当·斯密也作了一些阐述，提出了自己的方案。针对北美殖民地的动乱，亚当·斯密写道：“建议英国自动放弃它对殖民地的一切统治权，让它们自己选举地方长官，自己制定法律，自己决定对外媾和宣战，就等于提出一个从来不曾为世界上任何国家采纳亦永远不会为世界上任何国家采纳的议案。没有一个国家自动放弃过任何地方的统治权。”[103]但是，这些建议“若真的被采纳，那么英国不仅能立即摆脱掉殖民地平时每年全部军事费用，而且可与殖民地订立商约，使英国能够有效地确保自由贸易。这样，殖民地与母国，就像好朋友的分离，那么几乎为近来的不和所消灭的殖民地对母国的自然感情，就会很快地恢复，他们不仅会长此尊重和我们分离时所决定商约，而且将在战争上、贸易上赞助我们，不再做搔扰捣乱的人民，都将成为我们最忠实、最亲切、最宽宏的同盟”。[104]
实际上斯密本人并不主张放弃帝国，不主张北美殖民地与母国分离。他所期望的殖民地与母国的关系是“古希腊与其所从出的城市，一方面有一种父母之爱、一方面有一种孝敬之心”。[105]他认为，母国和附属国只要能够互相谅解，愿意结合在一起，就没有理由一定要分开，并且在帝国范围内实行自由贸易，但他十分清楚，英国不会自动放弃对殖民地的统治，也就是说，亚当·斯密希望在自由贸易基础以及联邦的基础上重建帝国。因而有人认为亚当·斯密是“自由帝国主义者”[106]。
最后，亚当·斯密提出了自己的关于英帝国改革方案，这种改革方案实际上是他为避免帝国分裂而提出的补救方案。斯密认为，为使殖民地的真正优势发挥出来，在和平时期殖民地不但应当支付其全部的建设费用，而且还应当按比例分摊整个帝国政府的费用。但是由于英国议会对殖民地缺乏足够的权威，英国未能从殖民地获得税款，为此斯密提出了按纳税比例来确定殖民地代表在英国议会中的人数的方案。针对殖民地所提出的“无代表、不纳税”的口号，他说：“英国的国会主张对殖民地课税，而殖民地则拒绝这种课税，因为他们未曾派代表出席国会。设若对要脱离联盟的各殖民地，英国都许其按所纳国税的比例，选举代表，而且由于纳税，允其自由贸易，使与他们本国同胞相等——其代表人数，随其纳税的增加而比例增加——那么各殖民地领导人物，就有了一种夺取重要地位的新方法，一个新的更迷人的野心对象了。”[107]
从这段话可以看出，斯密关于帝国改革的方案实际上就是让殖民地按比例选举出自己的代表，参加英国议会，这样，殖民地所谓的“无代表，即不纳税”的口号便没有理论根据了。这个方案的目的无非是为了使北美殖民地能够自愿地承担殖民地的防务及管理费用。[108]但是，斯密的划时代巨著发表之时，英美双方已经兵戎相见了，“代表权”问题成了过时的论调，因此这个方案不可能被英国政府采纳。
斯密的思想击中了旧的殖民制度的要害，因为旧的殖民制度最显著的特征便是贸易垄断及经济功能的互补性。[109]他的帝国思想，尤其是殖民地是母国的负担的思想，在美国独立战争之后将近100年的时间内，对英国社会产生巨大影响，保留殖民地还是放弃殖民地成了英国国内长盛不衰的争论话题。然而，尽管斯密不懈地努力，急切地想改革帝国，但不管是英国的统治者，还是英国的人民，都未从这种金色的梦想中清醒过来。[110]自由贸易原则虽然是资产阶级梦寐以求的目标，但这时在英国，占主导地位的仍然是重商主义。在贵族寡头仍占据国家政治、经济、文化主导地位的情况下，英国不可能很快实行自由贸易，也不可能自动放弃对殖民地的统治。因为这不符合统治阶级的私利，如果放弃对殖民地的统治，他们对许多有责任、有利益的位置的处理权会因此而被剥夺，许多获取财富与荣誉的机会亦将因此被剥夺。
亚当·斯密的殖民理论是新帝国的理论指导思想，这倒不是说他所提出的帝国改革方案对当时英国政府的决策有多大影响，而是说斯密提出的自由贸易的原则已经成为历史发展的趋势。自由主义代替重商主义已经成为不可阻挡的历史潮流，重商主义殖民理论的基础已经彻底动摇，这必然深深影响到英国政府的殖民政策，影响英国人对于殖民地的看法，进而影响英帝国的发展。《国民财富的性质和原因的研究》发表45年之后，曼彻斯特学派（The Manchester School）不遗余力地为在英帝国范围内实现自由贸易而努力，英帝国的发展进入到一个新的历史阶段。
对英国新的殖民政策产生重大影响的另一个理论家是英国的保守主义集大成者埃德蒙·伯克（Edmund Burke），他提出“殖民地托管”（colonial trusteeship）论，这一理论也是其政治思想的重要内容之一。18世纪末，伯克对北美、印度等殖民地问题发表了大量的演说，并发起弹劾印度前大总督黑斯廷斯的运动。伯克的帝国思想体现在他发表的一系列有关殖民地的演讲之中，其核心内容有两个方面：（1）制订“帝国宪法”，对殖民地采取抚慰政策，以感情、挚爱为纽带统治帝国；（2）以“人道和正义”统治印度，对土著殖民地承担更多的道义责任。伯克所阐述的帝国统治思想，成了新帝国乃至后来英联邦的统治原则，对英帝国的发展产生了巨大的影响。
对未来帝国政治体制的构想是伯克帝国思想的重要内容之一，这个思想主要在伯克关于北美殖民地的演说与通信中表达出来。和当时许多人一样，伯克相信帝国对于英国的财富和霸权贡献巨大，在“论与殖民地和解”的演讲中，伯克盛赞美洲殖民地对于英国国家财富的增长做出了巨大贡献；他相信印度同样对“大不列颠如此广阔的地区的繁荣”负有责任。[111]
伯克对于帝国问题有独到的见解，有超前意识。在旧的殖民制度下，英国议会对殖民地的管理仅限于控制帝国贸易，英国议会从未颁布过向殖民地征税的法令，殖民地也不承认英国议会对殖民地有征税权，而七年战争后英国与美洲殖民地的冲突却主要是由征税问题引起的，伯克对此十分重视。他当选为下院议员后第一次在下院演说，就对北美殖民地问题发表意见，他反对诺思政府对北美殖民地征税，主张取消印花税。不久他又提出了关于未来帝国政治体制的构想，提出了“帝国宪法”的概念。
伯克认为，英国与殖民地的关系应该保持原来的水平。1766年2月，罗金厄姆政府决定取消印花税，针对这一政策，伯克建议，应在前边加一个《关系法》，“申明议会对各殖民地的最高立法权”。[112]为此他在下院发表了题为“论关系法”的演说，旨在表明议会只需维护其对殖民地的最高立法权，避免在任何具体问题上立法或征税来扩大立法权，从而改变宗主国同殖民地的关系。
伯克认为，除了抽象的权力观点，每个国家的理想和具体的典章制度都会有所不同，而随着时间和具体情况的变化，许多清清楚楚的权力变得不太可行了，它们会有失公平，会和帝国宪法的精髓相冲突。因此，不顾及时间、观念、局势以及风俗习惯等具体情况的那些人，他们的统治将是不明智的。同样的道理，对于北美殖民地，“他们的宪法的法则必出自他们的具体情况，不能用一个沉重的、垂死的躯体去压迫他们”[113]。
由此可见，虽然伯克反对对殖民地实施高压政策，但却主张维持英国议会对北美殖民地的最高立法权，他并不赞同北美殖民地和英国分离。实际上，伯克是坚定维护大英帝国的利益的，1779年11月6日，伯克在给海军上将奥古斯塔斯·凯佩尔（Admiral Augustus Keppel，1st Viscount）的信中谈及了英国与海洋的关系：“的确，我完全相信，‘英国人’和‘航海的人’是必须生死与共的。”[114]
伯克在批评英国的殖民地政策的同时，提出了其改革意见，即“帝国宪法”的概念。伯克认为“就整个帝国而言，英国也只是其中一部分，在最高立法权之下，帝国的任何一部分都有自主权，而假如某个部分篡取了帝国的权力，那就破坏了整个帝国的美妙安排”[115]。“帝国宪法”的精髓就是自由的原则，违背这一原则，只从英国利益和法律出发，对北美殖民地进行征税，就破坏了整个帝国的美妙安排，就变成了横征暴敛，是不合公理的。
美国独立战争爆发后，伯克反对英国政府的镇压政策，呼吁和解，寻求妥协。他仍希望把北美殖民地留在大英帝国内，但他越来越清楚地看到最后的胜利将属于美洲殖民地，因为“美利坚的精神是不可思议的”[116]，所以他一再敦促与北美殖民地和解。波士顿倾茶事件后，伯克在下院痛斥诺斯政府的高压政策：“你们本应派出和平天使，但你们正在派出毁灭之神，而这两种精神冲突的结果正是我不敢说出口的。”[117]另一方面，他又提醒政府注意，在美洲殖民地人民的性格中，“热爱自由是压倒一切的特征，是美洲人的整体性格的标志”，并且超越地球上的其他任何民族。[118]
美国宣布独立后，伯克又主张采取谨慎的步骤承认美国，这样虽然领土的自然纽带中断了，但还可以继续维持在血缘和传统友情之上的和平友好关系，不给英国的宿敌法国以可乘之机。[119]
在此期间，伯克关于帝国未来政治体制的设想也日臻成熟。1775年3月，伯克在下院作了“论与殖民地和解”的演讲。他反对诺斯政府对北美殖民地征收印花税，认为这会使北美人民对英国的最高立法权提出质疑，危及英国对北美的统治。接着他提出了未来帝国的政治安排，他说：“在我看来，一个帝国和一个单一国家是有区别的。帝国是许多国家在一个共同首脑下的集合，不管这个首脑是君主，还是共和国总统。”“在这个宪法体制下，附属国常常有许多本国特权和豁免权，这些特权与它的共同的最高权威之间的联系极其微妙。当然，彼此的纠纷，甚至非常严重的纠纷以及敌意也会经常出现，但是，虽说每一项特权都是对正常行使最高权威的豁免，却不是对这个权威的否定。”[120]
伯克认为在这样的体制之下，“英国是首脑，但她又非首脑，也只是其中的一员”。在帝国各组成部分与最高权威之间常有激烈争吵，但它们与共同的最高权威彼此只要权限明确，就不会发生矛盾冲突。言下之意，帝国体制须有普遍的自由精神来保证，用他的话来说：“没有附属国，就不称其为帝国；而没有自由，就不称其为英帝国。”[121]
在伯克看来，维系帝国统一的纽带是那共同的称谓，血肉之情，相似的特权，平等贸易保护制度。“这些纽带，尽管轻如空气，但却坚如钢铁。”[122]也就是说，伯克主张用殖民地对母国的感情和挚爱的信念作为帝国联系的纽带，如果他们想独立，就应该让他们独立。他反对对殖民地实行高压政策，主张在宪法中承认殖民地人民的利益。他说：“别梦想你们的官方文书、你们的指令、你们的悬而未决的案件能把这个神奇的整体聚合在一起”[123]，在行为良好的帝国里，英国的自由与帝国的权力，英国人的利益和帝国其他臣民的利益会得到协调。[124]
关于殖民地政府形式，伯克认为应在自由的原则上，由殖民地人民根据他们的性格和实际情况予以决定：“只要你们有智慧使你们统治的这个国家成为自由的庇护所，成为汇集共同信念的圣殿，无论何处，崇拜自由的种族及英国之子，就会聚向你们。他们越热爱自由，他们就越会表示忠诚。”[125]伯克认为僵硬的指示只是被动的工具，正是英国人共有的精神给了他们生气和功效，“正是英国宪法的精神贯注给广大群众，熏陶、哺育、团结、激励并活跃了英帝国的各个部分，以至眷顾最细末的成员”。[126]
伯克的帝国自由思想，实际上是一种以联邦分权为特点的思想，这是与当时重商主义的殖民理论背道而驰的，也与乔治三世的个人统治格格不入，因此有悖于当时英国的主流舆论。当时的英国，上至国王和多数议员，下至普通老百姓，其帝国观点基本一致，指导他们的仍然是重商主义的殖民理论，他们仍然把北美殖民地当作一个在议会里没有代表权的英国公司来统治，而“无代表，不纳税”，北美殖民地人民正是在这一点上找到了脱离英国统治的法理依据。但是伯克等人的声音不足以动员英国民众，更不能改变乔治三世的顽固立场，其结果便是英国顽固坚持强硬政策，拒绝同北美殖民地和解，英国与北美殖民地的矛盾愈演愈烈，最终走向战争以及第一英帝国解体。
伯克也把“自由”的思想应用到爱尔兰，用帝国的术语来解释爱尔兰问题。伯克出生于爱尔兰，对那里的风土人情极为熟悉，他十分清楚爱尔兰与不列颠之间的民族和宗教矛盾，17世纪以来，爱尔兰人倍受英格兰的经济压迫，受英格兰的统治，承受宗教歧视。伯克呼吁改善爱尔兰的行政和法律体制，他知道爱尔兰和英国之间的巨大差异，同时也看到了二者之间的相同点，他主张宗教宽容，反对宗教上的强行统一，也反对把天主教徒排除在公众生活之外。他一直坚持天主教徒的呼声应该被人们所听到，其利益受到保护。他意识到爱尔兰历史与文化的独特性，但仍然反对爱尔兰像美洲殖民地那样独立，因为英国贵族和乡绅在爱尔兰有大量土地，倘若丧失爱尔兰这块殖民地，大批土地需要转手，造成经济利益的巨大损失，伯克的立场实际上和爱尔兰民族主义者有很大差距。出于对英帝国利益的关心，伯克也不愿意对英帝国的躯体做伤筋动骨的手术，所以他主张爱尔兰与英国联合，在他看来，“爱尔兰置身于帝国之外对爱尔兰是个灾难”，爱尔兰的独立并不能使其自由得到保障。相反，“在帝国之内，爱尔兰应当保持自治”，应当抵制来自英国的不适当的干涉。[127]
所以，伯克的帝国思想是一种帝国自由的思想，伯克关心“帝国的安宁与繁荣”，也关心它的自由，保障宪法的福祉恩泽于所有臣民。他既对维护大英帝国感兴趣，也愿意维护殖民地的利益。伯克的目的是建立一个松散的帝国联邦，在这个联邦中，英王是大英帝国的共同首脑，英国是帝国中的一个成员。这个帝国是建立在正义的基础上的，为了各成员的共同利益而存在。任何以损害英国的附属国为代价，为英国谋取单方面利益的行为都是错误的。[128]这种思想当时未被英国政府接受，但对未来的英帝国还是产生了巨大影响。19世纪70年代殖民地自治政府的建立以及20世纪英联邦的出现，可以看作是伯克思想的体现。
“殖民地托管”理论是伯克帝国思想的中心，对新帝国的形成产生重大影响。所谓“托管”即在法律上持有某物，辉格党人将这个概念应用到帝国的统治上。第一帝国的本质是商业帝国，它主要关心利润，为此不惜采用一切手段，而很少考虑英国能为殖民地做些什么。[129]这种情况在18世纪末因“福音运动”而发生了变化。“福音运动”的理论基础是基督教“上帝面前人人平等”的信念，既然如此，那么所有的人都必须对不幸的兄弟表示同情，而不论他们的人种、肤色如何。这种思想渐渐由以伯克为代表的辉格党人发展成“殖民地托管”理论。
按照这种理论，母国应对殖民地臣民负责，因此，给殖民地一个好政府是大不列颠的道德责任。帝国的统治应当公正，永远不出现暴政。[130]
早在1767年伯克就因东印度公司的腐败而愤懑，1773年他要求调查东印度公司的种种劣迹，对其约束管理，将其改变成一个“纯粹的贸易公司”。在伯克关于印度事务的一系列演讲中，在伯克不遗余力所发起的弹劾前印度大总督黑斯廷斯的运动中，都体现了这样一个原则。正如伯克在弹劾黑斯廷斯的一次演讲中宣称：“我们呼吁平等精神，正义精神，保护精神，慈悲精神，这些应当成为每一个英国统治的地方的特征。”伯克从政不久，便注意到了印度问题。美国独立之后，他认为国内主要问题来自“在印度的阴谋和错误行径的持续混乱”[131]，他把几乎全部精力投入到英印当局的改革中。关于印度事务，伯克主要做了两件事情：（1）1783年，和福克斯[132]共同提出《印度法》，发起对英属印度当局特别是对东印度公司的改革；（2）1786—1795年，在英国议会中发起长达10年之久的弹劾英国前印度大总督沃伦·黑斯廷斯的运动。
伯克的“殖民地托管”理论就是在对英印政府的猛烈抨击中形成的。18世纪80年代，伯克在议会内外对英属印度政府及东印度公司进行了广泛、深入的调查，他坚信英国在印度的统治是腐败的，必须通过议会立法来对它进行全面、彻底的改革。1781年，伯克出任英国议会关于印度事务的专门委员会（A Select Committee）主席，并准备了一系列报告，在这些报告中不断提倡责任意识，从而深深影响了英国同非欧裔殖民地的关系。[133]
1783年12月，伯克在下院发表“关于福克斯先生的东印度法”的演说，这是他关于印度问题的一个重要文献。在这篇演说中，伯克列举了大量事实和证据，说明以黑斯廷斯总督为首的英印当局和东印度公司的横暴统治给印度人民造成了深重的灾难，力主对印度进行改革。伯克声称如果无止境地勒索殖民地只会导致冲突，他说：
20年之后，我们在印度的征服像当初一样残酷，土著人很少了解他们所看到的灰头发的英国人，一帮年轻人（几乎是小男孩）统治着那里，他们之间没有友谊、他们对土著人毫不同情。……英国没有修建教堂、医院、学校、宫殿；英国没有修筑桥梁、公路、灌渠、水库——假如我们今天被赶出印度。那么我们留在印度的东西将说明，在我们统治的这一不光彩的时期自己的所作所为不亚于一只猩猩或老虎。[134]
针对东印度公司在印度滥用职权、营私舞弊、腐败暴虐给印度人民带来巨大灾难这一现象，伯克认为，英国在印度滥用权力，臭名昭著，已到了非常严重的地步。[135]伯克有关印度的演讲，让人明显感到他深信：在帝国政府中，英国应当关注它的声望和名誉，而不应只关心其利益和权力。利益只是暂时的，“只增加其商业利益而没有相应的声望和名誉”对英国来说是一个不好的交易。[136]东印度公司的特许状是垄断、特权的特许状[137]，如果滥用职权，契约就被破坏。他认为，东印度公司已经背离了它的真正目的，“已经完全不可改正，而因为他们在行为和体制上是不可改正的就应该把权力从他们手中拿掉”[138]。如果说东印度公司的权威是托管的分支，那么我们的权威就是托管的源头。[139]
对殖民地实行托管，就要在殖民地实行法制，以此来根除腐败。伯克讲道：“在你们面前的这个法案要剪除这种影响之源。其设想和主要的目的是要在法律的诸原则上规定对印度的管理。”[140]1786年之后，伯克持久不懈地在议会下院发起弹劾印度大总督黑斯廷斯的运动，伯克认为，黑斯廷斯是腐败的代表。[141]他在弹劾黑斯廷斯开场演说中讲道：
今天的事情不是这个人的事情，它不单单是要在法庭上确认这个被告有罪与否，而是数百万人将沦为悲苦或得到幸福的问题。这个决定不仅关系到现在作为大英帝国最大部分的印度的利益，而且将决定英国本身的信誉，我们要通过这一审判决定个人犯罪是否会被转变成公共的罪行和民族的耻辱，或者这个国家是否将把给其政府投上短暂阴影的这类罪犯改造成反映这个王国的荣誉、正义和人道的永恒光辉的东西。[142]
对黑斯廷斯的弹劾不仅是对黑斯廷斯个人的弹劾，而是对英国腐败的殖民制度的弹劾，是对“人道和正义”原则的呼唤。纵观伯克所有的关于殖民地问题的演讲，我们可以看出，伯克并不反对英国的殖民统治，更无意把英国的权威从印度完全撤出，而只是希望改变英国对印度的腐败统治。但不能否认，伯克确实想以“正义和人道”为原则对英国的殖民政策进行改革，他对印度人民的深重苦难抱以同情。遍览伯克关于印度的演说和书信，他对以黑斯廷斯为首的英印当局和东印度公司在印度的专横统治及肆意掠夺无比义愤，同时也表达出对印度人民的怜悯。
伯克在批评黑斯廷斯的同时，也提出了自己的意见。他认为“黑斯廷斯作为英国派去的一名总督，应该用英国的原则，而非英国的形式去统治印度”[143]。所谓英国的原则就是“人道和正义”，这个原则体现在光荣革命以来的宪政制度之中，体现在英国的自由传统之中。当时曾有人认为不能用欧洲的道德标准来衡量黑斯廷斯等人在印度的所作所为，伯克驳斥道：
我们反对地理道德论……道德的法则到处都是相同的，没有什么在英国视为折磨、掠夺、贿赂以及压迫的行为，在欧洲、亚洲、非洲和整个世界就不是这样了。[144]
1788年，此案的审理和辩论进入**，伯克在议会和调查委员会的发言总是慷慨激昂，他说道：
我控告沃伦·黑斯廷斯先生犯有重罪和轻罪。
我以大不列颠议会下院的名义在议会会议上控告他有负议会的信任。
我以大不列颠全体下议院议员的名义控告他玷污了国家的名声。
我以印度人民的名义控告他破坏了印度的法律、权力和自由；他毁掉了印度的财产；使印度的土地变成荒漠。
我以他所违背的永恒的正义的法律的名义，并根据这些法律控告他。
我以人性的名义控告他，他肆意践踏人性，不管男女老少、地位高低和景况好坏都遭他中伤和迫害。
最后，以人类本身的名义，以每一个时代每一个阶段名义，我弹劾共同的敌人及所有的压迫者。[145]
最后，当英国议会宣布对黑斯廷斯所有的指责不成立时，伯克写道：“我们来这里不是解决问题，而是呼唤正义。”[146]他还说：“为人制定的政治权力，必须最大限度为人谋利。”[147]
这样看来，“殖民地托管”理论的原则就是“人道和正义”的原则，英国在殖民地的统治也应用英国的原则去统治。英国应当关心印度人民的疾苦。
为保证“人道和正义”的原则能在印度实行，伯克还为东印度公司设计一套制度，使东印度公司对其在印度的政府负责。为此他起草了一系列印度法，目的是要将其改变成一个类似现代公共机构的组织——一个独立于政府但受章程约束的为公众利益服务的组织。[148]
“殖民地托管”理论也是对重商主义只关心利润的旧殖民政策的否定，第一英帝国是由私人冒险公司拓殖的，英国政府对冒险公司在海外的活动很少过问。在白人殖民地，由于其居民大都是英国移民，他们把英国的法治传统也移植到了殖民地，但在印度这样的土著人殖民地，东印度公司为了获取更多的利润，在那里不断挑起战争，大肆抢劫财富，给殖民地带来深重的灾难。“殖民地托管”理论试图改变这种不关心土著人生死的非人道做法，通过为殖民地建立一个“良好的”政府，缓和英国与殖民地的矛盾，以利于英国在印度的持久统治。此后，英国人也开始关心殖民地人民的生活、教育等事务了，他们开始在印度修筑道路，兴办学校，革除落后的习俗，为殖民地做一些实实在在的事情。
伯克的托管理论在19世纪有很大影响，第一英帝国解体后，第二英帝国之所以能迅速扩大，最终形成了遍及全世界的“日不落帝国”，并能稳固统治达150多年之久，与托管理论有很大的联系。这种思想与旧的重商主义殖民理论有很大不同，它是对重商主义只关心利润的否定，希望给殖民地带来公正、稳定的政府，而不是过去那种**裸的掠夺。[149]
伯克的思想与亚当·斯密的殖民理论有所不同，斯密理论的核心是殖民地自由贸易，即英国对殖民地不实行独占政策，任其同所有国家自由进行贸易。斯密认为与其耗费巨大的行政管理和军事占领费用来独占殖民地，倒不如放弃这种独占，省下这笔钱，用自由贸易的办法来取得更多的利润。他主张给北美殖民地以议会代表权，使之自动服从于英国。[150]伯克的帝国思想着重于政治方面，主张用联邦的方式对帝国进行统治，用感情、挚爱的纽带来维系帝国的统一。同时，英国应改变统治方法，用人道的方法统治殖民地。当然，他们二人的帝国思想本质上都是自由主义，代表了英国的思想潮流。