英国对印度统治政策的调整，是第一英帝国解体之后英国政府为拯救帝国所采取的第一个措施。这个调整是通过1784年《印度法》及其补充法案来实现的，通过这些法案，英国将印度的统治权从东印度公司手中转到英国政府手中，确立了英国政府在印度的统治，开始用所谓的“法律、正义、人道”的原则来统治印度及其他土著人殖民地，并规定对东印度公司职员的贪污、受贿、诈骗、掠夺等行为进行惩罚。
印度殖民地是东印度公司的殖民地，该公司于1600年按照伊丽莎白女王授予的特许状建立。公司最初是约章性质，无固定资本，每次航行由公司成员自行出资准备货船，谁出资谁受益。1612年起公司改为股份公司，有固定资本，后来公司又建立了股东大会和董事会，开始具备近代商业的组织形式。公司对印度的入侵是从印度西海岸开始的，大致经过两个阶段：第一，在军事上打破葡萄牙人对印度的海上控制；第二，派遣代表以武力为后盾，用“卑词厚礼”的办法从莫卧儿皇帝那里取得贸易特权。1612年，两艘东印度公司的船只打败了由四艘大型帆船组成的葡萄牙舰队，这场决定性的胜利使英国得以在阿格拉（Agra）派驻代表，并于1613年在印度西部的苏特拉设立商馆。[1]这是英国人在莫卧儿帝国境内设立的第一个永久性的商馆，也是英国和印度之间经常性贸易的开始。[2]不久，公司又在印度东南部的马德拉斯建立商馆。1640年，从印度南部统治者手里得到了一块独立的土地，位于印度东海岸，这是英国在印度得到的第一块土地，英国人在这里建立了一个商栈圣乔治堡。到1670年，这里已经发展成一个城镇，拥有300名英国人，3000名葡萄牙人。[3]
起初，东印度公司只是做生意，慢慢地，发展成一个商业、政治、军事、司法四合一的组织，其特权比荷兰东印度公司还要多，成了英国侵略印度的工具。光荣革命后国王的特许状失效，需要议会的法令。1689年议会通过法案，允许能向政府贷款200万英镑的个人或团体成立新的东方贸易公司。一批商人答应贷款，成立新的“英国对东印度贸易公司”。议会规定老公司需于三年后解散，但后来新老公司合并，成立“英商东印度贸易联合公司”（The United Company of Merchants of England Trading to the East Indies），简称“联合东印度公司”。新公司根据1689年特许状成立，先前由国王授予的各种特权都被保留，后来在印度扩张、征服和统治的就是这个联合公司。1709年到1711年，公司每年偿付9%的分红。[4]
东印度公司实力越来越强，逐渐占领了马德拉斯、苏拉特和孟买。东印度公司在这些地方设立了三个管区，各辖一批商馆，把这些地方变成了进一步侵占印度的根据地。1647年，公司有23个商馆；1698年，公司向莫卧儿王朝政府买下了位于孟加拉海湾恒河口岸的加尔各答。加尔各答虽小，作用却非常大，其周围盛产大米和黄麻，河流纵横交错，平原一望无边。东印度公司在这里设立了贸易总部，把印度的粮食和工业原料源源不断地运回英国。到1750年，加尔各答已经由一个小村庄发展成一个有12万名居民的城市，在莫卧儿皇帝准许下，英国人还修建了威廉堡。[5]
东印度公司设一个24位董事组成的董事会，在董事中选出主席和他的代表。董事是由股东大会选举出来的，股东大会则是由投资额在500英镑以上的股东组成的。股东对东印度公司的业绩总的来说是满意的，在17世纪晚期，东印度公司的红利平均是22个百分点，即使在18世纪中期时下降了8个百分点，用当时的标准来看也是特别可观的回报。
但东印度公司不是普通的商业公司，除了贸易垄断权，它在成立后的数十年中还逐步从国王和议会那里得到贸易以外的特权，而且范围越来越宽。这些权力包括：（1）对公司职员行使立法和司法权；（2）建立要塞、武装防卫、任命官员；（3）建立军队；（4）建立铸币厂铸造印度货币；（5）对非基督教国家宣战、媾和，即发动侵略战争；（6）有权自行处理由战争得到的领土，包括占有及其他处置，但国王保留对公司所占领土的最高领有权；（7）建立政府和法院，行使统治权。[6]这样，东印度公司就成了一个融商业、政治、军事、司法为一体的组织了。
东印度公司最初的目标是获取亚洲商品以及销售英国制造品，但是到17世纪中期就开始谋求贸易特权。1632年高康达（Golconda）的苏丹发给公司一个“黄金诏谕”（Golden Firman），允准公司每年缴纳500帕戈达（南印度金币）即可在该国所属各港自由贸易，不需交税。[7]1651年，公司又在孟加拉国取得贸易特权。在谋取商业利益的同时，公司还开始在印度建立设防据点，作为日后扩大侵略的基地。17世纪中期后，公司先后取得马德拉斯、孟买两块小型殖民地，附近许多印度人，包括商人，为避免战乱迁居此地，使两地人口不断增加，税收也随之增加。这充分展示了在印度建立殖民帝国的前景，大大刺激了东印度公司决策者们占领领土的贪欲。17世纪80年代起，东印度公司在指导思想上已经明确把占领土地、建立殖民帝国作为与贸易同等重要的任务。1688年，东印度公司董事会通过决议，要其在印度的代理人努力在印度建立行政和军事体制，并设法获取税收。[8]
18世纪中叶，入侵印度的西方殖民主义势力中，葡萄牙人已经衰落，只保有果阿（Goa）、第乌（Diu）、达曼（Ad Damān）等少数据点；荷兰人一直在与英国人进行激烈的商业竞争，但显然处于下风，因为英国人已经在印度取得了商业特权，而荷兰人却没有，在军事力量和外交能力方面，他们也不是英国人的对手。18世纪40年代只有法国可以和英国进行竞争，这时候列强在印度的角逐已经由商业竞争发展到在印度争霸。
法国商人在17世纪初期来过印度，但没有站稳脚跟；1664年法国东印度公司成立后，才真正在印度发展法国商业势力。法国东印度公司与英国、荷兰的公司不同，它是专制制度的产物，公司由国家控制，贷给资金，主要人员由法国政府任命，来自巴黎的事无巨细的指挥和监督，妨碍了法国公司发挥主动性和灵活性，所以其早期的活动进展迟缓，直到18世纪40年代，法国东印度公司在印度的角逐中一直不显眼。经过三次卡尔纳提克战争，英国东印度公司彻底击败了法国，根据七年战争结束时签订的《巴黎条约》，法国只保留五个商业据点，不能设防，从此，法国在印度不再成为英国的竞争对手。
此后英国东印度公司就发展迅速，尤其是普拉西战役以后，英国开始了全面征服印度的步伐，公司也由商人变成了统治者。正如印度代理总督约翰·肖尔（John Shore）于1789年所说：“东印度公司既是印度统治者，又是商人。以商人的身份出现，他们就垄断贸易；以统治者的身份出现，他们就攫取赋税。东印度公司通过以赋税购买印度货物的方式把赋税汇往英国。”[9]
孟加拉是印度最富裕的地区之一，英国在此设立许多商馆，并建立了加尔各答殖民地。1756年，孟加拉的那瓦布（Nawab，即莫卧儿帝国的地方行政长官）阿拉瓦迪汗因无子，其两个女儿欲争夺王位。东印度公司想见机插手，阿拉瓦迪汗意识到英国人的阴谋，决定予以打击。1757年6月23日，东印度公司的3000名军队（其中1000名欧洲人，2000名印度土兵）与那瓦布率领的5万训练有素的军队在普拉西相遇，战争结果出人预料，罗伯特·克莱武（Robert Clive）率领的3000军队以微小代价大败5万名孟加拉军。[10]这场战役使英国东印度公司实际控制了孟加拉国，用武力征服印度的图谋也由此开始。
东印度公司征服孟加拉后，由一个贸易公司变成了一个地方政府，它在印度建立了强大的组织机构，拥有成百万英镑的资金。伦敦的东印度公司董事会成了英国在印度的最高权力机构，从方针政策的制定到殖民地政府官员的任命，都由它行使权力，而在印度的殖民政府只是它的执行机构。不过英国颁布的公司特许状也规定：如果公司行为违背国家利益，可给予两年的警示期，直至收回特许状。[11]
这就意味着英国政府可以干预对印度的管理，可以将东印度公司的殖民地收归国家管理。
18世纪初只有1500名英国人住在印度，其中包括他们的妻子儿女以及一些暂留在印度的水手。按照克莱武所说，1766年在印度，每231个欧洲人中，只有129名是“英国人”，即英格兰人、威尔士人和苏格兰人，另有20个爱尔兰人，20个德国人，剩余的是欧洲其他国家的人。[12]英国人势单力薄，住在贸易货栈中，主要是做生意。印度的王公时常袭击他们，因而英国商人小心翼翼，埋头发展贸易、谋取利润。18世纪中叶，随着东印度公司在印度的经济利益逐步加深，建立一支常备军来保护和拓展这些利益就显得很有必要，而兵源严重不足迫使公司官员把目光转向他们在印度的同盟者，这样印度士兵就被编入了东印度公司的军队，统称“土兵”，英国军官用欧洲军队的方式来武装和训练印度土兵。
七年战争也是英国侵略印度的转折点，战争结束后，法国被完全赶出了印度，至1765年，东印度公司已清除了其他欧洲国家在印度的势力。1765年8月，克莱武得到莫卧儿皇帝的命令，授予东印度公司为孟加拉、比哈尔和奥里萨（Bangal，Bihar and Orissa）三个省的“第瓦尼”（Diwani，即财政管理权）[13]，作为回报，由东印度公司每年付给莫卧儿皇帝260万卢比，或者按照当时比价，缴纳30万英镑作为贡赋。[14]东印度公司由此而成了孟加拉的收税者，利用这一权力，进而又享有了这里的内政管理权。孟加拉名义上的统治者仍然存在，东印度公司只是付给他们象征性的补贴。[15]这样，孟加拉的“纳瓦布”沦为只领年金的人[16]，而东印度公司取得了孟加拉地区的“第瓦尼”，就变成了政府。[17]克莱武认为，东印度公司借莫卧儿王朝的权威进行统治是很有价值的，“皇帝也许缺乏权力，但是他仍能博得尊重并能够让人获得社会地位。而且，皇帝的批准……不仅有助于得到公司中印度职员的效忠，而且也有助于防止它的欧洲敌手的妒忌”[18]。很显然，克莱武是利用莫卧儿皇帝这个空有其名的权威，为自己占领孟加拉披上合法的外衣。
征服孟加拉使英国人在印度有了稳固的基地，为进一步征服印度打下了基础。但当时没有多少人对这件事给予特别的注意，印度王公依然在那里你争我夺、互相厮杀。当王公们觉醒，意识到问题的严重性时，英国人已经巩固了自己的地位，又向既定的目标迈出了第二步、第三步。王公们已经没有回天之力了，他们一个个被打垮，庞大的印度终于被蚕食。
孟加拉的胜利来得如此迅速，连英国人自己也没有预料到，他们还没有做好统治这样一大块领土的思想和组织准备，加上胜利来自阴谋，不能一下子剥夺那些合作者的权力，所以最初他们只能满足于做太上皇，而把直接的统治权留给他们扶植的傀儡。克莱武的占领政策实际上是一次试验，克莱武本人和其他商人或军官对他们统治的土著居民没有任何了解，也从不关心他们的事。[19]东印度公司在商业机构外建立了一套政治统治体制，到1772年，东印度公司最终接管了孟加拉的全部统治权，把首府从穆希达巴德迁至加尔各答，给那瓦布160万卢比的津贴养老，东印度公司也停止向莫卧儿皇帝缴纳贡赋，并把科拉、阿拉哈巴德两地收回，还给奥德，代价为500万卢比。[20]
由于东印度公司在征服过程中采用的是军事征服和建立藩属两种形式，征服后自然产生了两种统治形式：直接统治的殖民地和间接统治的殖民地。在征服印度的过程中，由于不断遇到人民起义和封建主反叛，英国人认识到，将所有地区都由公司兼并和实行直接统治并非万全之策，不如保留王公体制，让王公们在英国的监督下继续统治，既利于控制民众，又能缓和封建主的敌对情绪。况且，分而治之可以使众多王公相互掣肘，难以形成统一的抗英力量。在这种藩属体制中，王公的军事、外交要受到东印度公司的监督，连王位继承也要经公司批准。于是，英国在印度的统治区域就分成两部分，一部分由公司直接统治，叫英属印度，另一部分是附属国，叫印度土邦，公司通过驻扎官实行间接统治。
直到1769年，英国政府只关心如何扩大在印度的统治范围，其他的就留给东印度公司去处理。[21]东印度公司一旦政权在手，便迫不及待地利用它来实现掠夺，在这方面，它的贪婪性、残暴性使当年曾经在马拉巴尔海岸胡作非为的葡萄牙人也相形见绌。马克思在论述商业资本剥削的特点时说：“商业资本，在优势的统治地位中，到处都代表一种掠夺制度。”[22]英国东印度公司在印度的早期掠夺典型地体现了原始积累时期商业资本在殖民地掠夺的劣迹，其中包括以下一些。
（1）掠夺国库、收受贿赂、敲诈勒索，这是东印度公司聚敛财富的常用手段。公司每征服一地，最方便、最现成的办法莫过于掠夺国库、敲诈王公贵族。公司职员贪得无厌，四处敲榨，积聚了大量的钱财。普拉西战役后，英国人把米尔·贾拉法（Mir Jafar）扶上孟加拉纳瓦布的宝座，但要他支付150万英镑战争赔款，并向公司职员进献123.8万英镑献礼。[23]普拉西战役结束一年半时间内，克莱武从皇帝手中收取价值2.7万英镑的礼物[24]，而孟加拉的米尔·贾拉法则在1757年到1766年间向克莱武缴纳总数为23.4万英镑的钱，同期给其他军官5000—11.7万英镑[25]，而这还只是表面的数字。后来米尔·贾拉法不能及时付款而被废黜，克莱武却恬不知耻地说：“这些东方王公最著名、最常见的办法是慷慨地给那些提供过帮助的人许多礼物。”[26]
东印度公司职员在战争中大肆抢劫，除了上交公司外，大都落入自己的腰包。公司职员还利用放高利贷向一些王公敲诈勒索，连一年收入200英镑的小职员也可借给纳瓦布数千英镑。这些债主连蒙带骗，利上滚利，一转眼就可以翻好几倍，许多人因此而成为巨富。东印度公司的职员每个人都腰缠万贯，搜刮大量钱财。1744—1753年，克莱武在担任相对低级的职务时便已获得4万英镑的钱财。[27]第四次英迈战争中英军攻占迈索尔首都后，上自英军总司令，下至普通士兵，都成了无法无天的劫匪，迈索尔王宫的珍宝及显贵们的宅邸被洗劫一空。英国总督的弟弟阿瑟·威尔斯莱就抢到了7000英镑的现金，他在给总督的信中得意洋洋地说：“这个城市几乎没有一座房屋未遭抢劫，据我所知，在兵营中，我们的士兵和随从人员售出价值连城的珠宝和首饰。”[28]英国议会的一项报告表明，1757—1766年，东印度公司职员收受的礼物高达2169665英镑。[29]
印度的纳瓦布们却债台高筑，仅支付利息，最高时一年就达623000英镑[30]，比东印度公司每年支付的红利总额还多两倍。据公司的调查，19世纪初期东印度公司职员向王公索取的2200余万英镑债务中，只有30余万是真实欠债，其余纯属欺诈。[31]东印度公司职员的薪水，总督年薪为300英镑，委员会委员年薪为40—100英镑，高级商人年薪为40英镑，文书的年薪为5英镑。但这些只是固定薪水，因为公司允许职员进行私人贸易，其收益就相当可观了。[32]到18世纪末，让子女到东印度公司工作成了英国许多中等家庭的追求[33]，约翰·马尔科姆（John Malcolm）1781年进入东印度公司，23年后，他已经积累了1.3万英镑财富，还可以每年资助其父母和姐妹400英镑。据他计算，1806年他退休时，其津贴和积蓄每年可达到1500英镑，他认为这足够使他跻身于上层阶级行列。[34]难怪克莱武在英国议会中说：“请想想由于普拉西战役的胜利给予我的地位吧。一个伟大的王公要巴结我，一个富裕的城市受我的支持，它的富裕和人口稠密超过伦敦。其中最富有的银行家为了博得我的一笑而竞相出价。我出入于莫卧儿敞开的金库，两手抓满了黄金珠宝。主席先生，此刻，我对我自己那时的节制真是大为吃惊。”[35]更可怕的是，腐败在加尔各答和马德拉斯已经造成一个庞大的利益集团，马德拉斯的省督皮古伯爵（the Earl of Pigot）曾试图结束那里的腐败，结果被自己的官员囚禁起来。他在狱中饱受折磨，于1776年死在那里。[36]
（2）英印富翁在国内收买议席，拉帮结派，影响国内政治。东印度公司职员在印度的腐败行为严重威胁和腐蚀了英国的本土政治，在18世纪，一个新的词进入英语，那就是“那波布”。东印度公司职员回国时大都变成富翁，单单从印度运回的钻石价值就达1800万英镑。英印富翁与其在国内的亲友形成了印度利益集团，克莱武就是最大的“那波布”，他回国时，已经是一位百万富翁。他贿买了英国下院议席，并被英王赐予普拉西男爵爵位。英印富翁回到英国后通常购买大量地产，并用自己在印度掠夺的不义之财来贿买议会席位，由此加强印度利益集团在国内政治中的发言权。[37]
在当时的议会制度下，下院议席常常被那些有钱有势的人占据。克莱武第一次政治冒险开始于1754年，普拉西战役后，克莱武开始用从印度掠夺来的财富在英国议会建立自己的小集团，或者“党派”。1761年，克莱武当选为什鲁斯伯里（Shrewsbury）的议员，他还设法为他的父亲理查德和他的挚友约翰·沃尔什（John Walsh）谋取议会议席。两年后，他的堂兄弟乔治·克莱武（George Clive）通过补选返回议会。1768年，他又资助3个亲信竞选议员，从而使他在议会中的团伙达到7人。[38]一位叫保罗·宾菲尔德的公司职员在印度成为暴发户，回国后不仅自己在议会中买到席位，还通过贿赂把另外的9人送进了下院。[39]英国议会中为东印度公司说话的议员人数不断上升，从1761年的6名，上升到1774年的22名，1784年更是升至36名。[40]正如老皮特（Pitt the Elder）所言：“在亚洲发财的富人源源涌入，不仅带来了亚洲的奢华，恐怕也带来了亚洲式的政治模式……从国外携带黄金归来的人已经挤入了议会，世袭的地位和财富哪里经得住这种私人腐败风潮的冲击？” [41]这样，在18世纪六七十年代，英国政府对东印度公司的政策便受到错综复杂利益的牵制。一方面，东印度公司的股东们想尽办法得到分红，这就意味着必须改变东印度公司的体制，以阻止钱财流入东印度公司职员的口袋。另一方面，那些仍旧有朋友、亲戚在印度做事的董事，则允许旧制度继续存在，因而反对东印度公司的改革。1783年，东印度公司的一名捍卫者在英国下院警告道：如果东印度公司的特许状被侵犯，那么英格兰银行就会紧随其后，那样，“个人财产还有什么安全？”[42]“那波布”成了议会中臭名昭著、不得人心的角色，人们对他们的厌恶之情日益加重。[43]
（3）连年征战，债务累累。在多种因素驱使下，东印度公司为了获取更多的利润，不断进行扩张战争，通过一系列的扩张战争，英国在印度的统治地区不断扩大，地位也进一步巩固。东印度公司的职员也掠夺了大量钱财，而东印度公司却为此背上了沉重的债务。1744年，东印度公司曾经贷给英国政府100万英镑资金。而由于连年征战，公司财政状况大大恶化。28年之后，公司被迫向英国财政部借款，金额达140万英镑。普拉西战役后，东印度公司在孟加拉的军费开支由1756年的37.5万英镑激增到1766年的88.5万英镑。1772年，东印度公司濒临破产，被迫向英国政府贷款145万英镑。[44] 18世纪70年代末期，东印度公司的军费开支已经是公司其他事务的两倍，18世纪60年代末公司投资所赚取的财政盈余已被消耗一空。[45]1815年，东印度公司的债务更是达到了4000万英镑。每年的预算中，有3/4是用于军事活动。[46]东印度公司连年征战，公司职员巧取豪夺，这些不但影响了公司的分红，而且也影响了国内政治稳定。东印度公司在印度如何统治的问题很快又成了议会辩论的热门话题。英国政府对于东印度公司严重的财政危机的担心，导致政府直接干涉公司事务。[47]
（4）肆意掠夺，给印度人民带来巨大的灾难。东印度公司大肆掠夺，使原本富饶的印度变得一片凋零。东印度公司既转变成国家政权，就在商业之外获得了“税收”这种新的榨取手段。从占领孟加拉起，它就把榨取土地税作为头等大事，对它的重视程度远远超过了贸易本身，其征税的能力也大大超过印度原来的统治者。孟加拉最后一位伊斯兰统治者在1764年度征集上来的土地收入为817553英镑，而英国统治30年，在该省征收的土地税增长到268万英镑。[48]东印度公司不但以国家身份收税，还以土地最高所有者的身份征收地租，手段极其残暴，结果农民成群结队地逃亡，18世纪末孟加拉有大量耕地变成野兽出没的草莽。1769—1770年，孟加拉严重的大饥荒，饿死1000万人，占该省总人数的1/3；另外有1/3的耕地荒芜。[49]
这次饥荒使孟加拉成为“一个无声无息的，荒凉的省份”。19世纪的研究者这样描写这场饥荒：“在整个1770年令人窒息的夏天里，人们奄奄一息。农夫卖掉了他们的家畜，卖掉了农具；他们狼吞虎咽地把粮食种子都吃掉了；他们卖掉了自己的儿子和女儿，直到最后都找不到买孩子的人了；他们吃树叶和田地的草；在1770年6月，杜巴（Durbar）的居民报告说已经有活人吃死人了。”[50]尽管如此，东印度公司对印度的掠夺却并未减轻，用政府的话来说：“虽然本省居民至少减少了1/3以及庄稼相应地减少，可是1771年的净税收还保持1768年的水平，……其所以如此，是由于用暴力强行保持以前水平的结果。”[51]这次大饥荒起于干旱，但是政府救济不力也是一个重要原因。在这次可怕的饥荒中，政府的救济工作是“在三千万人中间共发放九千英镑，官方承认，每十六个人中有六个人饿死”[52]。这件事对英国人震动很大，他们认为英国在印度的作为是残忍的，不人道的，甚至于连公司董事会也觉得唯一有效的办法是英国政府直接统治。[53]同时，大饥荒还使印度工匠及农夫减少，东印度公司利润下降，进而影响了东印度公司的分红，这又引起英国国内股东们的不满。
一家公司取得一个帝国是一件奇怪的事，即便在当时，也有许多人迷惑不解。东印度公司依据的皇家特许状规定，国王拥有公司征服的所有领土的主权，但议会却一直设法阻挠这一条款的实施。每隔20年，这张特许状就要交给议会决定是否延长公司的特权，人们越来越感到这些特权应当予以废除。贸易垄断是一个时代错误，而领土统治则不是一家商业公司的事。
对于东印度公司在印度腐败的统治，英国国内早就有人猛烈批判。1701年《对东印度贸易的思考》（Consideration upon the East India Trade）一书的匿名作者就建议取消特许状，同印度进行完全自由的贸易。该书作者宣称，公司的商栈应由英国政府接管，依靠关税提供资金。东印度公司在印度的一系列殖民扩张战争中，大量的钱财落到了东印度公司职员个人手里，而公司却为此背上了巨额债务。公司职员的滥用职权，导致公司几近破产。韦斯利总督发动的一系列战争，成了东印度公司主席查尔斯·格兰特（Charles Grant）坚决反对东印度公司的原因。[54]东印度公司残暴的殖民统治成了旧殖民制度的标志，要改变这些腐败现象，必须改变原有的殖民政策，限制东印度公司的行动，由英国政府承担起对印度的统治，用英国的法律，来惩治东印度公司的腐败。
英国政府最初并不想对印度事务承担责任。1759年2月7日，克莱武致信英国首相老威廉·皮特（William Pitt，the elder），曾提议由英王接管东印度公司在印度的领地。克莱武表示：“英国在印度面临的任务如此巨大，东印度公司作为一个商业机构，恐怕无法行使管理和统治权力，因而需要政府的支持。他建议政府考虑把孟加拉的统治权接收过来，……这样做并不损耗英国的国力，因为英国只需派遣少数军队，而大部分的士兵可以在印度招募土著来充任……”[55]克莱武还指出：除关税之外，孟加拉的税收也可以用于政府财政。[56]老皮特可能是因为无暇顾及，所以对于克莱武的建议未置可否。[57]
十几年之后，鉴于东印度公司的领地不断扩大，印度事务日益繁杂，英国政府于是不得不插手印度事务。1767年，英国议会通过《唐森德法案》（Townshend Acts），规定东印度公司的分红限制在10%，公司每年需向财政部缴纳40万英镑。[58]这表明英国政府开始分享东印度公司在印度的赃款，并开始把权力渗入到东印度公司控制的印度统治区。[59] 1772年东印度公司发生财政危机，8月公司董事会主席向首相诺斯勋爵表示需要向政府请求贷款，这使议会有充分理由插手印度事务，对公司进行控制。
此后几年是英属印度殖民地历史上最重要的时期，1772—1786年，英国政府对印度殖民地的统治政策进行了大规模调整，议会颁布一系列法令，将东印度公司置于国王和议会的控制之下，印度变成了半国家性质的殖民地。[60]
全面接管印度的统治，实现国家对东印度公司的控制，是个很复杂的问题，而且没有先例，就必须先进行实验。在18世纪，摆在英国政治家面前的问题是：把东印度公司在东方半主权性质的政府转变成英国议会的附属部分。当时，英国在印度没有中央政府，孟加拉、孟买、马德拉斯三个殖民区相互独立，各自追求自己的利益。这种体制最初没显示出什么缺陷，但七年战争期间其缺陷就显示了出来，当时马德拉斯总督曾说，这种体制最大的弊端是三个地区总督相互独立，“每位总督时刻装作对自己处境十分忧虑，但却从不管别的地区的安危”。[61]所以，统合英国在印度的统治也是一项重要任务。
为实现国家对印度的控制，可以采取三种做法，一是保留东印度公司在印度的特权，不触及其基本权力，而制定一种妥协方案。但多数英国人包括公司中有远见的职员都认为这种方案不可行，因为东印度公司在印度的错误及腐败行为不可能被抑制，而且有可能使印度利益集团运用腐败的影响力在英国国内事务中获得不合适的权力。[62]
二是由国家全面接管在印度的主权，将公司职员转变成国家官员。这个变化显然太大了，而且有悖于18世纪盛行的私有财产神圣不可侵犯的意识。它还涉及非常复杂的法律、政治问题，并且，当时公司直接占领的地区也不大，公司的三个管辖区只作为莫卧儿帝国的“第瓦尼”存在，如果英国政府完全接管东印度公司的占领区，看起来好像是对莫卧儿帝国**裸的侵略，会由此卷入与其他欧洲国家的纠纷之中。
第三种做法是把东印度公司当成伙伴，国家将涉及殖民地治理的重大事务置于议会控制之下，印度仍旧由东印度公司管理，公司仍保留其贸易垄断及其他一些特权，但已经处于英国政府监管之下。这是当时英国政府所能选择的最好的方法。
针对1773年东印度公司出现的财政危机以及向英国政府提出救济请求，英国议会于该年通过了两项法案：第一项法案是授予东印度公司140万英镑的贷款，年利息4%。[63]第二项法案就是著名的《调整法案》（the Regulating Act），这是英国议会插手印度事务的第一个行动。《调整法案》作了以下规定。
（1）改变东印度公司内部机构，限制股东会议中股东的投票资格，把股东投票资格从500英镑提高到了1000英镑，而且其持股时间必须达到12个月。[64]法案规定，董事会每四年选举一次，董事人数为24人，其中每年有1/4要退职。关于投票资格，拥有1000英镑股票的股东在选举中有1票，3000英镑有2票，6000英镑有3票，1万英镑有4票。[65]同时“公司董事会此后要向财政部交出印度寄来的有关税收的一切信件，并把有关民政或军政的一切函件上交国务大臣”[66]。
这就是说，印度事务要向英国内阁备案，供内阁审查，英国内阁第一次获得了控制印度事务的权力。
（2）改革印度的管理机构，此前，公司在印度的三个管区是平行的，《调整法案》规定，把孟加拉管区总督升格为全印度总督（仍称孟加拉总督），马德拉斯、孟买两个辖区附属于他，目的是限制这两个辖区私自与当地土著王公签订协约的权力，并控制公司在印度的对外关系。印度大总督由一个有四人组成的最高委员会（Supreme Council）辅佐，除了管理孟加拉管区事务外，还拥有孟买、马德拉斯管区宣战、媾和和批准条约的权力。[67]大总督和委员会接受东印度公司董事会指令，由英王任命，人选不限于公司成员，任期五年。
（3）改革印度殖民地的司法体制，在孟加拉设立最高法院，它是国王法庭，由一名首席法官和三名法官组成，都由国王任命，负责审理在印度的东印度公司职员和英国臣民案件。 [68]这就意味着英国国王在司法上也建立了对公司成员的监督，这是英国政府控制东印度政权的又一个手段。
第一任大总督是沃伦·黑斯廷斯（Warren Hastings）。法案还很慷慨地分别授予大总督和委员会每位委员2.5万英镑和1万英镑的年薪。[69]根据这项法案，英国实际上在印度设立了中央机构，虽然它的权力是不完全的，但是，既然总督及其委员会的任命权归英国国王，英国政府就可以借此影响公司的统治。
《调整法案》使英国首次为印度殖民地建立了以加尔各答为中心的，由大总督和委员会组成的中央管理机构[70]，其重要性在于它首次将东印度公司置于英国议会的控制之下，将印度事务由公司行为变成英国政府行为。法案标志着东印度公司的商业委员会转变成了政府的政治机构，奠定了中央管理和议会控制机构的基础。[71]英国议会获得了任命印度大总督和委员会的权力。《调整法案》规定设立孟加拉最高法院，目的是取代腐败的、效率低下的加尔各答法庭，防止东印度公司职员滥用法律。[72]它标志着英国议会对印度人的利益首次加以关照，至少在法律文字上是如此。
但是《调整法案》存在很大缺陷。首先，该法案“关于印度总督及其委员会所行使的权力的性质和范围是不明确的，关于高等法院的审判权以及关于孟加拉政府和法院之间的关系等方面是不明确的，而且有缺点”[73]。法案规定总督和委员会之间的分歧最终须由多数决定，如果出现赞同票和反对票票数相同的情况，总督才可再投一票。[74]
对此英国学者多萝西·马歇尔（Dorthy Marshall）指出：调整法案的弱点在于条款使大总督必须服从委员会的多数派。[75]印度大总督的行动处处受到委员会的牵制，他的行动处处受到委员会中以菲利普·弗兰克（Philip Franic）为首的多数派反对，所以《调整法案》实施后，黑斯廷斯很大一部分精力都用在同委员会的斗争中。1779年他谈及此事时说：“我无法再继续享用国王陛下给予我的华丽的酬劳及荣耀，我并非总督，我的办法是阻止统治权落入比我还要糟糕的人手中”。[76]
其次，孟加拉辖区控制孟买和马德拉斯两个附属管区，这一条款未能很好实行，这两个选区长期以来是独立的，而法案中所注明的例外情况给他们提供了回避条例的可能。[77]例如，美国独立战争期间，法国试图重返印度，孟加拉的最高委员会曾要求马德拉斯派送一支军事力量，但遭到了拒绝。后来孟买殖民区要求马德拉斯军事援助，也遭到了拒绝。[78]
最后，成立最高法院的初衷是为了听取对公司职员和一般英国臣民的指控，但是并没有十分清楚地规定它的司法权限范围，于是它很快卷入了与孟加拉行政当局的冲突。[79]
实践表明，《调整法案》只是使英国政府限制了东印度公司，并没有控制公司。《调整法案》既未使东印度公司董事会有效地控制公司职员，也未使印度大总督控制他的委员会，加尔各答管区也未能控制马德拉斯、孟买两个管区。马德拉斯和孟买的殖民政府被禁止在未得到总督和委员会同意的情况下宣战和缔约，但是在“紧急情况”下允许例外，这就给争吵留下了余地。[80]东印度公司职员的种种腐败行为并没有得以清除，“公司董事们和强大的业主群体处于持续的敌对状态”[81]。《调整法案》没有提供控制东印度公司的手段，英国内阁有权审阅来自印度的函件，1781年又获得了否决董事会决议的权力。但要贯彻它自己的政策，只能依靠非正式手段来影响董事会，而这往往难以奏效。[82]因而到70年代末，改革英属印度殖民地政府管理体制问题再次纳入英国议会日程，并成为英国国内政治斗争的焦点之一。
美国独立战争的胜利使英帝国的重心转移到了印度，这样“把印度作为对可能丢失的美洲殖民地的补偿”就成了英国统治者的愿望。[83]为此，英国政府必须处理好英国政府与东印度公司的关系，处理好孟加拉与其他两个管区的关系。1780年东印度公司的特许状到期，因而必须制订出新的方案。当时诺思政府正处美洲失败的梦魇之中，直到1781年，才由查尔斯·詹金森（Charles Jenkinson，1st Baron）向英国政府提交一份改革方案，并被政府接受。1781年的修正案规定：印度总督和委员会并不连带受最高法院的管辖，最高法院在有关税收的事务中也不行使审判权。[84]随后享利·邓达斯（Henry Dundas，1st Viscount）受命与詹金森一起来起草法案，以后，邓达斯就把主要精力都用在制订英国在印度及远东的殖民政策上，成了精通印度事务的人，为新帝国的建立立下汗马功劳。
1782—1786年，印度问题与国内政治斗争紧密地交织在一起，印度事务成了英国政府每年都必须考虑的事，它与当时的宪政危机错综交织，甚至使福克斯—诺斯联合政府倒台。尽管如此，要求国家控制印度事务的呼声仍旧日益高涨，对此伯克曾讲道：
东印度公司不仅仅扩展了英国的商业，它实际上由英国派到印度，其所有的权力都由英国政府授予。……在将这些巨大的权力授予东印度公司时，英国并未放弃主权，相反在授予这些巨大、神圣的权力时，英国的责任增加了。[85]
英国的政治家们希望在印度建立一种新的机制，真正实现国家对东印度公司的控制。曾和詹金森一道制订改革方案的约翰·鲁滨逊（John Robinson）强烈呼吁：“如果一种体制不能尽快确定、建立并且不懈地追求，我担心我们会失掉那个最有价值的国家。”[86]为此，1781年，英国议会成立了两个委员会，一个是秘密委员会（Secret Committee），由邓达斯领导，负责调查卡纳蒂克战争的起因。一个是专门委员会（Select Committee），由伯克领导，负责检查司法管理问题。在1781—1782年，当诺思政府四分五裂，政治团体一片混乱之际，这两个委员会实际确定了英国在印度未来的政治方向。
美国独立战争也极大地影响了英国对印度的统治政策。美国独立战争期间，法国试图恢复其在印度的势力范围。1782年一支法国舰队到达印度水域，有3000名法国部队在印度登陆，这引起了马德拉斯殖民当局的极大不安。在法国的纵容下，印度两个敌对邦国的军队已联合起来反对英国，印度殖民地局势岌岌可危。英国在印度的统治成了头等大事，英国政府必须采取行动。而且秘密委员会和专门委员会提供的大量证据表明，东印度公司在印度的敲诈勒索行为引起了广泛不满，人道主义者及帝国主义者联合起来要求采取果断措施[87]，制止东印度公司的贪污腐败。因而美国独立之后，英国两党都同意改变英属印度的政府体制[88]，而东印度公司的财政困难为英国改革再次提供了契机。
1783年，东印度公司又发生一次债务危机，这迫使英国政府尽快采取行动。伯克提出“援助和改革必须同步进行”，大体上被英国政府接受。[89]
在这种情况下，1783年12月，福克斯（Charles Fox）提出了两项印度法，一项是“将东印度公司的事务控制在一个委员会手中”，另一个是“在印度占领区及附属地建立好政府”。福克斯计划建立一个“七人委员会”来控制公司事务，该委员会可以任免在印度的殖民官员，并解散公司董事会。[90]
《福克斯法案》是英国政府控制印度事务的又一次尝试。法案的制订者希望通过打破业已形成的习俗，解决前所未有的帝国问题。但是法案完全取消东印度公司特权，撤销董事会，显然有些激进，因而遭到许多人强烈反对。他们反对将公司所有的特权都交给七人委员会，因为这些人对印度一无所知，由于其受政府任命，还会屈从于政治压力，用政治上的庇护权代替董事的营私舞弊，可能会导致更大的腐败。[91]国王乔治三世甚至对上院威胁道：“谁投票赞成福克斯，谁就是国王的敌人。”[92]结果《福克斯法案》虽在下院通过，但却被上院否决，福克斯—诺思联合政府也因此而倒台。
英国政府对印度事务进行控制，是通过1784年的《印度法》来实现的，它也是继1773年《印度法》后，英国政府采取的第二个行动。由于此时印度问题已成为英国政治生活中的重要话题，是两党斗争的内容之一，所以小皮特出任首相之后不久，便提出了一个《印度法》，并且被议会通过，成为英国统治印度事务的最重要法案之一。
小皮特有关印度改革的思想在他上台前已形成，1783年12月他在下院就福克斯法案发表演说时就说：
如果议会考虑抛弃这个法案——我相信他们会的——我发誓我将提出新的法案来调整印度事务。我将不屈从于这些反对，将不会受到猛烈的指责。新法案在我的脑海里虽未成熟，但已形成。[93]
实际上，小皮特的印度法保留了福克斯法案的核心，但不及福克斯法案激进，比较稳妥，既避免了福克斯的不得人心，又在实际上剥夺了公司的行政权力。小皮特的目标是实现国家对印度事务的控制，他认为印度是帝国最重要的地方，1784年1月14日小皮特在下院论及他的“东印度公司法案”时说，他的计划基于三个原则。
（1） “印度政府的内政、军事及税收不能再保留在公司商人手中，但必须置于‘有效控制的’政府之下”；（2） “公司的商业活动应尽量由公司自己监督”；（3） “授予印度文官充分的自由裁决权，以保证在印度建立良好的安全政府”。[94]
在小皮特那里，所谓国家控制印度事务，实际上就是用英国式的法律来限制东印度公司的行为，根除东印度公司职员在印度的腐败，制止不必要的战争，改变英国在印度的统治形象，使英国在印度的统治更加稳固，更加长久，保证英国获取更多的利润。在小皮特看来，“东印度公司扮演商业及政府的角色已经多年了，请记住，东印度公司不是新的公司，而是根据议会的特许状建立的，对它的控制也应该用宪政代替所有权力。其官职任免权应该同政府分离开来，……首要的、基本的目标是阻止公司政府进一步征服的野心和热情”[95]。尽管这种政策仍是为加强英国的殖民统治，但它毕竟在客观上有利于改善印度人民的处境，是一种崭新的殖民政策。它有助于用英国政府的力量，约束东印度公司职员在印度的行为，从而巩固英国在印度的统治。
1784年英国议会通过《印度法》（India's Act），又称“皮特法案”。这个法案主要涉及东印度公司在伦敦的管理机构，法案作了如下规定。
（1）由国王任命一个印度事务委员会（Commissioners for the Affair of India）来监督、指导、控制英印政府以及东印度公司的民政和军政事务。委员会由六名人员构成：财政大臣、一名国务大臣、四名由国王指定的枢密顾问。
（2）东印度公司董事会下达的一切信件、指示、命令都必须首先向印度事务委员会报告，不取得同意不能下达。委员会接到这些文件的14天内必须将他们的意见反馈给公司董事会，它有权提出意见，要求董事会修改，也可以就宣战和媾和问题直接下达指令，由公司董事组成一个不超过三人的机密委员会传送。
（3）法案特别提出惩处公司雇员在印度的敲诈勒索、收礼受贿等行为。英属印度总督、省督及各级委员会由议会任命，公司继续保有文武官员的任命权，但必须由董事会造册呈报，由下院批准。这意味着虽然统治印度的具体政策由东印度公司提出，但有关军事、政治的最高决策权已转到英国议会手中。
（4）法案还加强了总督的权力，规定总督有权在战时和军务、税务问题上对其他两个管区起监督作用。其它附属地区的外交、战争和赋税问题都得服从孟加拉政府的管辖。
（5）法案还明确反对东印度公司在印度的扩张，规定：“从事征服和扩大统治权的计划是违反这个国家的意愿、名誉和政策的措施。”[96]
1793年公司特许状进一步限制了总督的权力，在伦敦设立了议会印度管理委员会（India Board of Control）来处理印度事务。[97]印度管理委员会并非独立的行政主体，它与当时的印度殖民地政府相联系，而且印度管理委员会的权力是隐性的，它没有官职任命权，不能任命、解雇东印度公司在印度的职员。
《印度法》使东印度公司的民政和军政服从于英国政府，但东印度公司董事们对此法案仍然比较满意，因为董事会保留了官职任命权及解雇职员的权力。这样一个体制在印度实行了70多年。[98]小皮特的聪明之处在于，他既避免授予国王官职任命权，又似乎根本上改变了公司的宪法，小皮特本人也宣称：“给予国王指导印度政治的权力，而尽可能减少腐败的影响，这正是有关印度计划的真谛，也正是这个法案的灵魂所在。”[99]小皮特指出：对于那些不遵守法案的职员，应当将其遣送回国，应当视其为犯罪，应当对其进行惩罚。[100]该法案的制订显示出小皮特高超的政治技巧，就连埃德蒙·伯克也承认它是“为实现自己的目标而进行的娴熟、灵巧的操作”[101]。
1786年，英国议会通过《补充法案》，对1784年《印度法》作了补充。其中最重要一条是授予印度总督更大的权力，在紧急情况下，总督可以凌驾于委员会之上，可以就任军队总司令。1786年法案只是1784年法案的逻辑发展，通过这两个法案，英国政府对印度的统治牢牢确立下来了。皮特法案使英国建立了有效地控制、引导和监督印度殖民地的机制，直到1858年这种机制才有新的改变。[102]由于法案保留了公司的官职任命权，所以伦敦及东印度公司的大部分人也支持小皮特。在小皮特解散议会后的大选中，东印度公司获得20个席位，其中至少有14个议员支持小皮特，而且在印度管理委员会中，国务大臣邓达斯排斥其他成员，管理权完全落入了他的手中，他事实上成了印度事务大臣，印度事务就此成了英国内阁的事情了。
这样，通过1773年《调整法案》和1784年《印度法》及以后的补充法案，英国形成了对印度事务的双重统治中心，印度管理委员会制定大政方针，东印度公司董事会负责日常管理和任命官员，第一个中心高于第二个中心，但只能通过第二个中心起作用。这是东印度公司和英国议会共同管理的体制，从此以后，东印度公司在印度的一切行为都在英国议会的控制之下，改变了旧体制下东印度公司为所欲为的局面。而且该法案禁止东印度公司主动发起战争，规定严惩公司职员的腐败行为。它试图给印度一个“好”政府，英国也打起了“关心印度人民利益”的旗号，这是旧殖民统治所没有的。这种体制一直到1858年东印度公司统治被取消才告终止。
英国议会宁愿采取双重管理体制而不愿意全面接管印度殖民地，主要出于以下几个方面的考虑：首先，在征服整个印度的大目标未完成前，发挥东印度公司殖民扩张的积极性是非常重要的，任何过早接管都会挫伤东印度公司的热情，妨碍其完成下一步征服任务。其次，18世纪后半期19世纪初期，北美独立战争和拿破仑战争使英国耗费了很大财力军力，且精力也受牵制，英国政府没有力量也顾不上在印度进行扩张，建立殖民政府。最后，在英国，工业资产阶级与垄断商人和大土地所有者的斗争中，后者还有力量，东印度公司是托利党的盟友，托利党为了加强自己的阵地，积极维护公司的特权，反对在统治印度的体制上过激地改变。东印度公司统治问题成了英国党争的内容之一，增加了解决问题的难度。[103]